反壟斷執法是維護消費者利益的“殺手锏”

　　12月7日，國家發改委公布處罰決定，國際醫療器械巨頭美敦力因達成并實施醫院轉售心臟血管、恢復性療法和糖尿病業務領域醫療器械的縱向價格壟斷協議被罰款1.185億元。該處罰決定也被稱為我國醫療器械領域“第一張反壟斷罰單”。

　　在醫療領域，普通患者就是消費者。2016年以來，國家發改委分別于1月和7月查處了別嘌醇片壟斷協議案和艾司唑侖藥品壟斷協議案，并于6月展開藥品價格專項檢查活動。而這次，發改委又對醫療器械行業壟斷行為予以重拳打擊。這一系列反壟斷調查和價格檢查活動的核心，正是我國《反壟斷法》第一條所開宗明義的“維護消費者利益”。

　　醫療器械具有高度的專業性，普通消費者與生產商和服務商之間存在嚴重的信息不對稱，由此導致市場議價能力受到實質性限制。在醫療市場的治理方面，傳統方式是多部門監管共存并以產業政策為主導。然而，過往數十年的實踐表明，行業監管與產業政策并不能有效治理包括醫療器械在內的醫療市場，以反壟斷執法為主導的競爭政策，應當成為維護消費者利益的主要抓手。而長期以來，我國高值耗材和可植入醫用設備的市場競爭整體并不充分，并且生產商主要采取轉售的銷售方式，因此，經銷商之間的公平競爭是形成合理市場價格的基礎保障。

　　美敦力通過分銷協議、經銷協議、郵件通知和口頭協商的方式固定醫療器械轉售價格和平臺商毛利率，并限定經銷商最低投標價格和經銷商向醫院轉售的最低價格，這無疑限制了經銷商之間的競爭，限制了廣大普通消費者以合理性價比獲得有關醫療器械服務。而這種限定轉售價格的行為如果排除、限制了市場競爭，則構成《反壟斷法》第十四條所禁止的縱向價格壟斷協議。

　　當然，通過大量案例研究和實證調查可知，限定轉售價格的行為在提升效率方面也可能具有若干積極效果。依據《反壟斷法》第十五條，只要滿足規定的豁免情形，不會嚴重限制相關市場競爭，且能夠使消費者分享由此產生的利益，經營者限制轉售價格的行為能夠被豁免。但在本案中，經銷商降價投標卻被美敦力制止，患者通過多處詢價仍然無法以較優惠價格購買美敦力的醫療器械。經過分析，執法機構最終認定，美敦力的行為“損害了終端購買者的合法權益和消費者利益”。

　　國家發改委調查人員接受采訪時提到：“對醫療器械領域的調查研究是從2013年開始的，我們不針對任何一個外國企業，更不針對美敦力。”自1996年進入中國，美敦力在心臟血管、恢復性療法和糖尿病相關醫療器械領域處于行業領先地位，其維持相關醫療器械產品轉售高價的行為，阻礙了市場價格機制正常發揮作用，增加了患者負擔。因此，反壟斷執法積極介入能夠更好維護消費者利益。

　　從國際視野上看，各國反壟斷機構對醫療行業都給予高度關注。就在我國公布美敦力案件當天，輝瑞制藥也因非法抬高藥價被英國競爭與市場管理局處以創紀錄的8420萬英鎊罰款。對醫療行業的處罰背后，其實是反壟斷執法機構對消費者利益的高度關注。

　　對于信息不對稱、消費者缺乏議價能力的產品市場，維護消費者利益的反壟斷執法尤其重要。在傳統多部門行業監管和產業政策不能提供有效治理的情形下，反壟斷執法應當成為維護中國醫療市場消費者利益的“殺手锏”。

　　（作者系北京大成律師事務所高級合伙人、法學博士）

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