供給側結構性改革的實施路徑

　　中央明確當前供給側結構性改革的任務是“三去一降一補”，同時，也明確了“宏觀政策要穩；產業政策要準；微觀政策要活；改革政策要實；社會政策要托底”的基本政策基調和原則。因此，在實際工作中，需要深刻領會中央精神，按照中央的戰略部署，切實地做好相關的具體工作。

　　去庫存

　　房地產庫存的結構性特征

　　城市常住人口的群體結構中，潛在購房需求最旺的群體，由于收入等原因，難以對住房形成有效需求。現在城市常住人口中潛在購房需求最大的群體是農民工，以及參加工作時間不長的城市新增就業人群。這部分人群因為婚戀和子女教育等問題是有較強的購房意愿的，但現實中這種有效需求受到了收入和養老等問題的極大制約，難以成為現實中住房的有效需求者。

　　房地產庫存主要在三四線城市，而城鎮化的未來趨勢是特大城市群，這導致了房地產供給的區域錯配。因為一二線城市土地較為稀缺，當前房地產投資更多向三四線城市集中。可是，這些城市在未來城市化中的地位卻岌岌可危。從世界經驗來看，這種由原來的鄉村變為小城鎮、產生很多小城市的城市化趨勢并沒有發生，而是在完成了城市化之后，大量人口仍然會向大都市之類的地區聚集。城市化最終可能是呈現一系列的大城市群，這意味著三四線城市人口聚集會較為緩慢，甚至可能會向一二線城市進一步聚集。但是，因為這些城市已建成的房屋是不可移動的，這就導致了目前房地產供給和未來的房地產需求在地域上不匹配，即使我們刺激需求，刺激的最終結果是一二線城市房價高漲，三四線城市依然庫存巨大。

　　房地產庫存的新增主力是商業用房，這部分產品在新常態下需求有限，導致房地產供給的產品使用屬性與現實需求錯配。目前，商業營業用房高速累計成為了房地產供給結構的一個特征。在高速經濟增長期，對商品房的投資需求上升，再加上前期限購等政策的影響，部分社會購買力轉向商業用房，結果導致商業用房的建設面積在過去幾年大幅度攀升。但是，隨著經濟步入新常態，經濟將會在較長時期維持中高速增長，對廠房等需求拉動放緩。同時，隨著互聯網辦公、電子商務等商業模式崛起，傳統商場、寫字樓模式受到了巨大沖擊，實體性質的商業用房需求受到了抑制。這導致商業用房在未來一段時間內都將呈現較為嚴峻的局面。

　　結構性庫存下的有關政策思考

　　房地產高庫存的現實性和結構性特征，決定了其去庫存的復雜性、艱巨性和中長期性。因此，房地產的去庫存關鍵是切忌全面刺激各地的購房需求，而是需要按照供給側結構性改革的思路，兼顧短期和中長期，切實讓市場發揮作用，做好打一場相對持久的去庫存戰役的準備。

　　以土地經營權入股方式在農村建立合作養老機構，實現以地養老，為進城農民工在城市購房分憂解難，提升農民工的購房意愿，促進有效需求的形成。農民工買房的一個重要限制是農村老人的養老問題，為此，需要在農村加強養老機構的建設，解決進城農民工的后顧之憂。為了降低農村老人的養老成本，可以采用土地經營權入股的方式，由村集體集中土地，利用土地的收益統籌建立互助型養老機構。這一方面解決了養老機構和農民養老的資金來源問題。另一方面又可以將土地集中，化解現在老齡人口耕種零散土地問題，提高經濟效率。

　　在三四線城市通過推行房地產投資信托基金方式，以金融手段化解房地產空間錯配。現有房地產庫存在三四線城市累積，但人口卻向一二線城市聚集。要解決這種空間的錯配，可以通過設立房地產投資信托基金，主要投資三四線城市的房地產（信托基金投資的這部分房產目前可以用于流動人口的暫時租賃，隨著城市的發展，未來也可以滿足當地新增常住人口的購買需求），將三四線城市房地產庫存變為現金流。這樣既增加了當地的房地產購買力，又可以讓房地產商將這部分解套的資金，向需要投資的一二線城市轉移，通過資金流動解決房地產的空間錯配問題。

　　一二線城市結合棚戶區改造加大房地產供給。當前的房地產庫存是一種結構性過剩，一二線城市的需求旺盛，未來還有發展空間。限制一二線城市房地產發展的主要是土地供給，因此，現在需要加大土地承載力，提高土地利用效率。為此，需要結合棚戶區改造，充分利用有限土地增加住房的供給。這一方面可以滿足市場需求，另一方面可以補充房地產投資，抑制一二線城市房價的過快上漲。

　　適當延長土地開發時間期限等，允許三四線城市開發商自我調整供給速度。在三四線城市房地產供給結構性過剩的情況下，需要通過市場手段降低供給，才能逐步緩解庫存壓力。在前些年房地產市場火爆的時期，為了促進供給，出臺了很多政策來加快房地產建設速度，例如，要求土地在規定時間內完成開發。現在需要在三四線及以下城市放松這些政策，使得開發商能夠根據自身城市特點，控制供給。

　　從中長期來看，需要加大中西部城市群建設力度，吸引人口集聚，活躍市場。未來城市化的趨勢會更多向大城市群集中。為了化解三四線城市的房地產危機，需要在中西部地區加大城市群建設力度，將空間開發的指導思想從區域開發向城市群建設轉移。通過城市群輻射周邊，將中西部城市缺乏中心的網狀格局向星形格局轉變，以中心帶動周邊，促進市場繁榮。

　　去杠桿

　　我國企業的負債率位于較高的水平，蘊含著較大的金融風險，供給側結構性改革一個重要的任務就是“去杠桿”。“去杠桿”并不是通過一些短期政策就可以一勞永逸地解決的。

　　高杠桿成因

　　我國各部門杠桿率水平不相同，高杠桿主要體現在工業企業（圖1，P40）。非金融企業杠桿率在2010年之前還較為平穩，在2010年出現了快速上升。居民和政府的杠桿率都較低，但是從2008年開始了快速上升。

　　如果市場是有效率的，根據MM定理，杠桿率不會體現一個長期的趨勢。因此，杠桿率的上升背后是市場出現了深層次結構問題，是我國經濟發展模式、金融體制結構性問題的集中體現。具體來說，高杠桿包括以下幾個原因：

　　首先，直接融資比重過低。這是最為表象，但是也是最值得深思的一個原因。從圖2（P41）中可以看出，股票融資在社會融資中比重一直維持在低位。貸款融資比重雖然持續下降，但是依然處在高位。2013年之后，貸款融資比重由降轉升，進一步提高了杠桿率。直接融資比重較低這個表象背后是我國股市長期發展停滯，這個背后隱藏著更深層次的體制原因。我國建立股市是為了促進改革，更為集中的為國有企業改革融資、提升國有企業公司治理水平，在這之后才推廣為全社會的融資渠道。因此，我國股市天生就存在一些缺陷，這些缺陷長期未能進行根本性的解決。股市的各種改革更多是改良，只能緩解，但是不能根本解決問題，最終導致股市在反復中舉步維艱，資金對股市只能敬而遠之。出于投資需求，資金就要找到新的投資渠道。此時，因為監管部門的競爭，債券發行條件大幅度簡化，刺激了債市供給。資金需求和債市供給相結合，促進了債市的繁榮。債務融資繁榮，股權投資不振進一步導致了杠桿率上升。

　　其次，總需求中投資消費比重失衡全面推升了各部門負債率。從1998年亞洲金融危機的需求管理開始，我國主要通過高投資率來拉動經濟。這種高投資主要集中體現在對房地產和城市基建的投資上面。這種需求管理模式極大拉動了企業的融資需要。企業很難通過股權融資來完成這些項目資金，更多是通過銀行貸款等來完成，推動了杠桿率的上升。

　　再次，以量為主的增長模式造成了過剩產能，推升了過高的杠桿率。在對供給側結構性改革說明中可以看出，我國長期堅持的以量為導向的供給模式已經不適應新的環境，導致大量過剩產能的出現。這些過剩產能依靠貸款等資金支持，為此貸款的企業進一步轉化為僵尸企業。這個累積的過程進一步推升了全社會的杠桿率。

　　最后，金融數量管制等金融政策通過影子銀行提升了杠桿率。我國企業在高杠桿率的同時，也持有了大量現金及等價物，企業存款在M2中的比重一直持續上升。定期存款的增加表明資金大量沉積在企業中，并沒有發揮購買原材料、促進流通的作用。這意味著我們的杠桿率并不是為了生產，而是資金沉淀。這些沉淀的資金里面的主力就是委托貸款和信托貸款。銀行為了規避貸款規模管制需要將正常的貸款轉化為不受到管制的品種，導致了表外貸款和影子銀行業務的盛行。在這個過程中，作為對商業銀行的回報，每個企業并不能完全得到貸款的使用權，將部分貸款必須存在銀行，幫助銀行擴大負債，增加規模。通過委托存款和信托存款的方式，這些錢主要進入了表外理財，導致企業持有的現金和理財產品的持有數量上升。由于貸款主要和抵押品有關，而不是企業的投資機會，這就導致了流動性錯配，企業持有現金水平與投資機會無關，導致金融與實體經濟脫節。通過參與金融活動，整個這種泛金融化過程推升了企業的負債率。

　　去杠桿的政策建議

　　我國的高杠桿率更多是生產關系不適應生產力等結構性因素產生的。這就意味著必須在長期過程中通過改革來根本解決這個問題。當然，在這個長期過程中也需要一些短期措施來保證不發生金融風險。

　　取消金融規模管制。前面的分析已經表明，我國當前影子銀行體系日益龐大背后的一個重要原因是金融的規模管制，逼迫商業銀行將表內業務轉移至表外。規模管制就導致金融空轉，實體經濟與金融脫離。所以，當前亟需取消合意信貸規模管制等直接的數量型管制措施。當然，規模管制的取消并不是能夠輕易完成的，還需要輔以利率市場化和宏觀審慎監管的推進。

　　以構建基準利率為突破口加快利率市場化。為了在放松控制之后保證貸款增速不失控，就需要盡快進行利率市場化改革，推進貨幣政策走向價格型調控，從而改變商業銀行的動機。利率市場化并不僅僅是放開存貸款利率就可以。利率市場化關鍵的問題是放得開、管得住。因此，利率市場化中最為迫切的任務是加快建設政策利率，選定一個短端利率作為未來的政策操作目標利率，以此為基礎構建合理的利率期限結構，從而加快塑造商業銀行合理的價格環境。

　　以金融大部制為切入點推進宏觀審慎管理。在利率市場化的過程中，還需要輔以宏觀審慎管理。宏觀審慎管理采用了一般均衡的思路，以資本監管和流動性監管為主要手段，可以有效防止目前微觀審慎監管的不足，避免金融體系違約產生的信貸緊縮和火線銷售問題。在我國，宏觀審慎管理需要注意的一個關鍵問題是誰來實施。建議以中國人民銀行牽頭，構建金融大部制，依據主要是：首先，金融部際聯席會無法承擔宏觀審慎監管職能；其次，當前我國的金融體系處在利率市場化和人民幣國際化的大變革的背景下，如果不能讓這兩個變革與其他金融監管改革協調，容易引發金融危機。

　　適時加快注冊制改革。要降低杠桿就需要加大股權類融資。這需要加快股市的制度建設。因為現在的市場機制與當前的全面融資需求并不匹配，這就需要有大規模改革的勇氣。注冊制改革正好提供了這個契機，可以通過全面改革構建符合新常態發展要求的股市。

　　與化解產能過剩聯動。高杠桿很多是和過剩產能、僵尸企業相聯系。要化解高杠桿，一個關鍵就是解決過剩產能。對過剩產能的債務可以通過減記、債轉股等方式處理，在企業的重組過程中合理安排債務，提升企業經濟績效。

　　通過給央行、政府和居民加杠桿，為企業去杠桿創造條件。全面去杠桿會導致社會的資金緊張，加大經濟下行力度。我國政府和居民還有較大的加杠桿空間，可以通過鼓勵發債和貸款等方式來擴大杠桿率。這個過程提高了社會需求，為企業降杠桿提供空間。

　　去產能

　　去產能可能面臨的困局及風險

　　在現行的中央和地方財政分權模式之下，出于GDP的政績和財政收入的考慮，各級地方政府可能會存在等別的地區將過剩產能去除之后，本地區產能就不過剩的觀望心態和博弈策略思維，這可能導致中央去產能的戰略部署在基層層面無法落實；從中央到地方各級政府，如果以簡單的行政命令手段，或者依靠傳統的產業政策思路，或者政府優惠政策來實施中央去產能的戰略部署，可能會導致去產能工作的實際效果大打折扣；針對產能過剩行業中的不同性質企業，地方政府可能出現偏向性的處理傾向，導致去產能工作的變異行為或造成市場不公平現象，同時使去產能和處理僵尸企業的目的無法真正落實；債務風險以及可能引發的銀行體系金融風險；失業風險以及可能引發的社會穩定風險。

　　去產能的政策思考

　　首先，從中國此輪產能過剩形成的內在機制來看，需要依靠市場化的手段來加以有效解決，然而，從此輪產能過剩的地域分布特征來看，則需要政府主導力量以及中央政府財政兜底才能加以徹底解決，這種兩難局面決定了在推進和落實去產能工作中需要具有一定的靈活性。

　　其次，要高度警惕地方政府對推進去產能工作和處置僵尸企業方面的內生性惰性以及不作為的行為動機。為此，需要建立合適的激勵機制和約束機制，推動官員考核機制從GDP導向到效率導向，弱化對GDP的考核，考慮把重點行業去產能的目標明確寫入政府工作報告，并要求各地方政府落實量化指標，以調動地方在去產能和處理僵尸企業工作中的積極性和創造性。

　　再次，構建市場和政府職能有機平衡的債務處理與風險防范化解機制。對于去產能工作來說，當前最大的風險是去除產能過剩行業的僵尸企業帶來的銀行體系金融風險，尤其是考慮到過剩產能行業和僵尸企業與銀行體系的相互依賴性過高，所引發的金融風險必然更為突出。

　　最后，構建市場和政府職能有機融合的職工就業安置機制，扎實做好利用中央財政資金在推進“去產能”工作中的引導和兜底兩大核心工作，建立健全社會保障和救助機制，特別要重視社會政策的“托底”作用。

　　降成本

　　高成本及其成因分析

　　制度性交易成本偏高的根源在于政府行政體制改革的相對滯后；企業的稅費成本較高，原有的稅制體系與我國社會經濟發展的實際情況不相適應；勞動生產率增速滯后于勞動力工資增速，以及社保分擔機制的相對不健全，是導致中國制造業用工成本快速上升的核心因素；中國實體經濟部門的高負債以及融資成本相對偏高的重要原因，在于我國當前的金融抑制體制，以及直接融資類型的金融市場發展相對滯后；能源價格形成的市場機制發育不全，造成了中國實體經濟所使用的能源原材料成本的相對偏高；地方政府政績觀驅動下違背產業集聚效應客觀邏輯的產業發展思維，以及地方利益驅動下的市場分割，是導致我國實體經濟部門物流成本相對偏高的核心因素。

　　降成本的對策

　　推進與經濟發展階段和市場化改革目標兼容共生的政府行政體制，是切實降低制度性交易成本的必要途徑。緊緊依靠落實和推進供給側結構性改革的中央各項部署，來全面降低實體企業的制度性交易成本，本質上是要進一步推進簡政放權、放松管制、全面落實負面清單等重大改革措施，同時，全面優化政府管理，提高管理效率，促進政府公共服務職能的轉變，為企業營造良好的經營環境，激發各微觀市場主體的積極性和創造性。

　　推進稅收改革和完善收費機制，切實降低企業稅費負擔。短期來看，應該積極采取的措施是：一是通過稅收制度改革實現減稅，以便降低宏觀稅負；二是按照供給側結構性改革的指導思想，出臺更多針對特定行業稅收優惠政策，實施精準降稅措施；三是針對某些地方清理各種不合理收費的動力不足問題，以及對系統性清理各項政府性基金收費的行為滯后的現象，要加大督察清理力度以及合理的制度設計，切實減輕企業負擔。

　　降低中國實體經濟勞動力成本的核心舉措是降低相對成本。首先，降低中國實體經濟勞動力成本治標之策是對中國當前的社保政策做出適當調整。其次，降低中國實體經濟勞動力成本治本之策應是加快產業技術升級和精益制造體系的構建，促進制造業部門的資本替代勞動的轉型過程，刺激自主創新能力的提升，從而大幅促進中國制造業部門勞動生產率的提升，進而在勞動力絕對成本提高的同時有效降低勞動力的相對成本。同時，通過對《新勞動合同法》的適當調整，控制勞動力的絕對成本。

　　全面推進金融體系的大改革，切實降低企業融資成本。首先，改革現有銀行業盈利模式，改變銀行主要依靠存貸息差賺取利潤的模式，使金融資本真正服務于實體經濟。其次，加快銀行體系的混業經營，通過針對銀行體系發展直接融資方式的創新舉措，從根本上來解決銀行體系的貸款資金短期化傾向和實體經濟長期發展資本之間的內在矛盾，構建真正適宜于中國實體經濟發展內在需求以及轉型升級特征的金融體系。最后，在當前背景下，大力發展中國資本市場，通過資本市場引導社會資金、金融體系資金流向實體經濟，為推進大眾創業萬眾創新政策措施的實施助力。

　　真正推進能源價格體制改革，切實降低制造業企業能源成本負擔。首先，真正落實當前制定的能源價格機制改革方案。其次，真正打破中國能源生產體系中的國有壟斷體制，優先將混業經營改革以及推進商業類國有企業改革思路，全面引進到石油、電力等能源領域國有企業的改革重點，通過降低經營成本和壟斷成本，來促進企業能源成本的降低。

　　打破地方政府發展產業的無序競爭體制，推進產業物流業整合和道路通行機制改革，是切實降低中國實體經濟部門物流成本的主要手段。首先，通過進一步打造社會化、專業化的物流服務體系，形成一批具有較強競爭力的現代物流企業，同時，扭轉物流產業“小、散、弱”的發展格局，提升物流產業的規模經濟和范圍經濟能力，降低物流成本。其次，通過全面改革GDP唯上的地方政府官員政績考核機制，扭轉地方政府政績觀驅動下違背產業集聚效應客觀邏輯的招商引資和產業發展的思維，通過產業集聚效應來降低物流成本。同時，遏制中國各地政府對發展物流產業的不合理財政補貼獎勵政策，改變中國物流產業目前處于“小、散、弱”的發展格局以及物流市場自身的市場分割現象，提升物流產業自身的效率，降低服務成本。同時，進一步優化通行環境，加強和規范路橋收費管理。

　　補短板

　　我國社會經濟中存在不少短板，導致這些短板的原因也不盡相同。但就產業角度來說，造成短板存在的最核心因素，主要是一些不合理的制度安排，以及一些政策的失誤。

　　制度和政策性因素對創新的影響

　　首先，知識產權執行機制的不到位以及專利制度的落后，極大地抑制了我國的創新動力。其次，體制性因素造成的政府與企業的邊界不太清晰以及大型國有企業的資源優勢，催生了官商結合，形成了尋租機制，抑制了中國企業家創新創業精神以及微觀經濟主體創新動力的提升。再次，由于監管制度的不完善，當前的產業扶持政策，非但沒有激勵微觀主體創新活動的提升，相反，中國各級政府積極實施的創新補貼獎勵政策，甚至通過尋租腐敗活動對微觀主體的創新動力造成了嚴重的抑制效應。最后，國外產品的質量和品牌優勢與中國本土產品的質量和品牌的長期巨大落差，造成中國的高端需求偏好于國外產品的突出現象，從“需求引致創新機制”的渠道削弱了中國本土企業的創新動力。

　　激勵自主創新的政策措施

　　適當強化類別化的知識產權保護機制和專利制度，通過制度創新形成有利于各經濟行為主體創新活動的制度環境，掃除困擾產學研合作機制構建的制度性制約因素。首先，通過對中國專利資助政策的全面改革，來激勵中國高質量專利的創造與產生，同時，有效激勵高質量專利的產業運用價值的發揮，促進專利對中國經濟增長速度和質量的雙重有效支撐機制的形成。其次，通過知識產權保護制度和專利激勵政策的深度融合，來激發企業自主創新能力提升的內生動力機制，激活政府機構、研究機構（包括大學機構）、科技中介機構和企業生產部門之間“四位一體”的新型創新聯盟體系。

　　進一步清晰政府與企業的邊界，鏟除官商共謀的土壤，完善市場機制，創造公平競爭的環境，激發企業家的創新精神以及微觀主體自主創新的動力。通過切實的簡政放權來約束和規范政府對微觀經濟部門的干預權力，將權力關在法治的籠子中。另外，真正落實和推進中央制定的國有企業全面改革方案，扭轉國有企業在關鍵產業鏈的行政壟斷勢力延伸與固化的格局，形成國有企業自身創新能力提升的有效激勵機制，同時，消除國有企業部門對民營企業部門創新能力提升的阻礙效應和拖累效應。

　　全面改革既有的傳統產業扶持政策以及各級政府普遍實施的創新補貼獎勵政策，緊密依靠政府對激勵創新有效制度的全面創新和重新設計，形成政府對促進微觀經濟部門自主創新能力提升的正向激勵機制。一方面，通過引入專家咨詢和第三方監管機制，強化政府創新補貼獎勵資金的事前、事中和事后的全面政府財政資金監管機制，是當前可行的改革措施之一；另一方面，可通過設立政府“看得見的手”和市場“看不見的手”的兩種機制功能相融合的政府股權專項產業發展基金，依靠政府參股和設定總體產業發展方向的專業風險投資基金和私募基金，利用風險投資基金和私募基金的專業知識和市場化運作行為，來實施既定的產業扶持政策和創新補貼獎勵政策，從而有效解決政府過度干預的難題。

　　調整中國當前的對外貿易政策，構建中國主導的區域價值鏈貿易和投資自由化體系，通過對外開放的新格局形成有利于促進中國創新能力提升的外部環境。中國對外開放格局發展到當前階段，加工貿易類型的對外貿易對中國的創新驅動發展戰略以及經濟可持續增長的負面作用，已經不容小覷。應鼓勵從事一般貿易的民營企業的高技術含量中間產品的進口，充分發揮民營企業利用進口中學習機制來促進自身創新能力提升的發展空間。并且，也通過鼓勵民營企業出口市場的多元化來抵消全球價值鏈體系對自身創新能力提升的負面影響。

　　（本文作者：劉元春，系中國人民大學國家發展與戰略研究院執行院長）

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