多地基層政治生態遭破壞：一把手腐敗成致命打擊

　　編者按：最近，“政治生態”成為一個熱詞。一般來說，政治生態，指的是一個地方政治生活現狀和政治發展環境的集中反映，是黨風、政風、社會風氣的綜合體現，其核心是領導干部的黨性、覺悟、作風，其要求是風清氣正。今年6月30日，習近平總書記在中共中央政治局第十六次集體學習時指出，加強黨的建設，必須營造一個良好從政環境，也就是要有一個好的政治生態。最近，從中央到地方，各級黨政領導頻頻提出凈化、優化政治生態，這在當下反腐語境中無疑具有特殊意義：人們對反腐的期待不僅僅是抓幾個人、解決幾起腐敗大案那么簡單，而是要著眼整體、利在長遠，要立足于“凈化生態”的宏大視野使黨風、政風、社會風氣根本好轉，最終營造一個風清氣正的政治環境。

　　政治生態問題的重要性，在當前一些腐敗窩案集中發生地表現得更為明顯。如山西呂梁、廣東茂名、湖南衡陽、安徽蕭縣和泗縣等地，均發生系統性、塌方式腐敗，這些地方政治生態中正常的規則、風氣、導向均遭到腐敗分子與腐敗現象的嚴重破壞，亂象叢生，給地方經濟、社會發展帶來一系列負面效應。而在這些地方進行“災后重建”、凈化政治生態的路徑選擇同樣具有標本意義。本刊特組織多路記者，對這些地方的基層政治生態問題進行了深度調查。

　　多地基層政治生態遭嚴重破壞

　　最近，呂梁腐敗窩案震動山西。正在接受調查的山西原省級領導聶春玉、杜善學、白云曾先后在呂梁任市委書記、副書記，而呂梁市級領導也有多人被調查。同時，多位呂梁本土富豪被帶走調查。官商勾結、權錢交易、買官賣官是呂梁腐敗窩案的典型特征。

　　今年初，湖南衡陽發生破壞選舉案，包括時任衡陽市委書記、市人大常委會主任、紀委書記、組織部長在內的衡陽一大批黨員干部在案件中嚴重失職、瀆職、違紀，人數近500人……

　　近期，廣東省委通報了茂名腐敗案，茂名原市委書記周鎮宏和其繼任者羅蔭國、原常務副市長楊光亮、原副市長陳亞春、原人大常委會副主任朱育英、原市委政法委書記倪俊雄等人落馬，涉案人員包括省管干部24人、縣處級干部218人。

　　在安徽蕭縣，因2012年原縣委書記落馬，“牽連”100多名干部被免職，暴露出該地政治生態被“關系經濟學”嚴重侵蝕：以原縣委書記為核心，以禮金為維系關系的紐帶，人數多、涉及面廣，上至縣委常委，下至普通干部。蕭縣被免職的干部包括縣政協主席、副主席、縣人大副主任、副縣長等縣領導班子成員，縣財政局長、交通局長、教育局長等十幾名縣直單位領導，全縣23個鄉鎮中的近20名一把手。

　　在安徽泗縣，因涉及原縣委書記晏金星貪腐案，當地先后有40多名干部被免職，其中大部分是鄉鎮一把手和縣直單位一把手。

　　在上述幾個地方，腐敗官員“一挖一大片，一提一大串”，顯然已不是個別人、個別部門的問題，而是當地政治生態整體上由表及里都出了問題：表面是一把手“領銜”買官賣官，深層次是官商同盟圈、官場利益同盟圈代替了正常的基層政治生態圈，權錢交易、“劣幣驅逐良幣”的潛規則代替了正常的干部選拔規則，基層政治生態被污染的嚴重程度令人觸目驚心。

　　一把手“失控”給基層政治生態致命一擊

　　“地方腐敗窩案的根子往往在一把手的權力失控。”北京航空航天大學廉潔研究與教育中心主任任建明認為，一把手位于權力的塔尖和核心位置，與其他官員相比，其腐敗領域更加廣泛、環節更加繁多，其“率先垂范”作用更加惡劣。

　　在廣東茂名，原市委書記周鎮宏被當地官員視為打開買官賣官“潘多拉盒子”的人，將所謂“市場邏輯”引入官場，是茂名窩案的肇始者。

　　茂名當地一些干部回憶，2002年至2007年，周鎮宏任茂名市委書記時，曾被戲稱為“周大炮”——因為他提出來的戰略規劃幾乎都是“放空炮”，只停留在書面上、講話里，根本沒有落到實處。但周鎮宏卻順利升任廣東省委常委、統戰部部長。

　　“這樣一個說空話、搞貪腐的人被重用，對羅蔭國的刺激極大。到了他主政的時代，買官賣官就完全公開化、常態化了。”當地干部說。

　　在安徽泗縣，晏金星被一些干部私下稱為“帽子書記”。自2002年2月至2012年9月，歷任縣委組織部長、副縣長、縣委副書記、縣長、縣委書記、縣人大常委會主任的10年間，晏金星利用手中的權力大肆收受錢物批發“官帽”。

　　晏金星“賣官”所傳導的錯誤用人導向和價值觀加劇了當地政治生態的惡化。“當官就是跑官、買官、賣官、送官、保官，循序漸進。”泗縣一位退休干部這樣形容晏金星在任時的官場風氣。

　　官商同盟圈、官場同盟圈代替了正常的政治生態圈

　　在一些腐敗窩案發生地，領導干部與商人的正常來往、干部之間的正常交往已經被金錢和利益完全取代，形成了畸形的官商勾兌同盟圈和官場利益同盟圈。這些圈子的形成，從深層結構上破壞了基層政治生態，使清廉之風失去了存在的土壤。

　　在一些煤炭等資源富集地區，由于老板多，其政治生態更加錯綜復雜。前幾年煤炭行情好的時候，煤老板一夜暴富，揮金如土，讓一些領導和普通干部“羨慕不已”，最后這種畸形的經濟生態滲透到黨政機關，改變了一個地方的政治生態。

　　在煤炭大市呂梁，多年來官商勾結在民間已是公開的秘密。官員沒有企業幕后的贊助，“進步”無從談起；企業沒有官員幕后的支持，寸步難行。呂梁當地干部、群眾至今還談論2009年呂梁“公推縣長人選”工作中的故事。一些副縣級干部花了數百萬元后仍落選，有的落選者大病了一場；有的借了企業的錢無法償還，后悔得腸子也青了。這次推選也顯現出一個鮮明的特點，即經濟實力強的市縣“推出”的人選較多，經濟實力差的貧困縣石樓縣、方山縣沒有人選被“推出”。

　　與官商同盟圈共存的還有官場同盟圈：在失控的權力周圍，形成了越織越密的關系網，并且催生了“賣官掮客”。記者在廣東茂名采訪了解到，羅蔭國、楊光亮等都是本地干部，在當地官場深耕多年，從農村基層干起，當過縣委書記，從來沒有離開過茂名市。羅蔭國的“高州幫”與楊光亮的“電白幫”是茂名官場有實力的“圈子”。此外，茂名當時還有以羅蔭國妻子鄒繼芳為首的“茂名貴婦交際圈”。在這些圈子里，不僅官員結成一榮俱榮、一損俱損的利益同盟，還通過一些“地下組織部長”、“賣官掮客”的奔走不斷吸收新成員加入，使腐敗圈子如“滾雪球”般增大。

　　“逆淘汰”的腐敗規則使一些基層政治生態退化、惡化

　　政治生態的外在表現就是風氣：黨風、政風、社會風氣。最近，湖北省委書記李鴻忠在分析一些地方出現腐敗窩案、串案的原因時認為，一個地方風氣不正，其實是政治生態不好的外在表現；如果放任不良風氣持續存在，就會形成劣幣驅逐良幣的效應，導致政治生態惡化和腐敗現象蔓延。

　　廣東茂名的腐敗窩案就是一個明證。在腐敗案發前的茂名，“不跑不送，原地不動，又跑又送，提拔調動”的官場潛規則大行其道，進而出現了劣幣驅逐良幣的干部任用“逆淘汰”現象。其中，有些基層干部的“從眾”令人感喟。茂名市轄內信宜市有個鎮長，努力工作卓有成效，每次開干部大會都受表揚，但多年沒有提拔。為了升任鎮黨委書記，他抵押貸款5萬元，湊了20萬元行賄，此后很快被提拔，最終卻也因此受到處理。

　　劣幣驅逐良幣的“逆淘汰”不僅僅是利益集團里的“圈錢”游戲，它搞亂干部價值取向，侵蝕干部隊伍肌體，也帶來經濟發展和社會進步的乏力。

　　基層政治生態惡化的后果是嚴重的，它往往造成當地政治、經濟、社會發展的全面退化。在湖南衡陽各級賄選最為嚴重的時期，市人大機關不少干部甚至把每5年一次的換屆選舉當成是撈錢的“收割期”、把收取選舉賄賂當成是5年發放一次的“福利”；在廣東茂名，當地資源豐富卻一直發展遲滯，原因之一就在于領導干部頻頻插手經濟項目，與商人進行權錢交易，造成諸多爛尾工程；在山西呂梁，圍繞煤炭經濟利益的黑金政治大行其道，社會風氣隨之敗壞，普通百姓不但無法從中受益，反而要承受礦難、環境污染、借貸危機、貧富懸殊的諸多惡果。教訓不可謂不深刻！

　　當前，中央反腐之風勁吹，一些地方“腐敗窩子”陸續被連根拔起，在案件查處的同時“災后重建”也已提上議事日程。凈化、重建風清氣正的基層政治生態，路在何方？

　　一把手是防腐、反腐、凈化基層政治生態的關鍵

　　當前，反腐仍然是凈化基層政治生態的首要手段，其中關鍵在于一把手的作用。

　　防止一把手權力失控是防止腐敗發生的關鍵。當前，處于領導崗位特別是一把手崗位的干部有權對主管的項目拍板。盡管黨政機關在工作程序上建立了一系列制度，但是安排工作、作出決策往往是命令式的。領導干部的分工責任制導致領導拍板，下面不敢、不會反對。

　　“以縣委書記為例，可謂是‘雄霸一方’，各個行業包括土地開發、工程上馬都聽命于他。雖然有紀檢監察部門，但也是在縣委的領導下，這使權力的運行缺乏有效監督。”長期從事反貪工作的四川省反貪局偵查處處長劉霖說，權力的集中也極易導致買官賣官的發生。“一旦某個地方或部門頻繁調整干部，有些人為了保住自己的官位，就給握有人事決定權的一把手送錢。”

　　同樣，一把手的“好人主義”也要不得，往往一把手不作為、不講原則、壓不住陣，影響的是一個部門、一個單位甚至一個地區。湖南省政協原副主席童名謙就是一個典型例子。時任衡陽市委書記的他，面對嚴重的大范圍破壞選舉事件“求穩怕亂”，不聽、不管、不查，回避矛盾，明哲保身。

　　國家行政學院教授李拓建議，要進一步加強對黨員領導干部，特別是一把手的監督和管理，使其權力始終處于有效的監督之下。同時，大力推行政務公開，使各種重大決策部署可以充分接受社會監督，讓權力在陽光下公開、公平、公正地運行，最大限度防止權力失控、權力濫用。目前，各地試點的縣委權力公開運行改革可進一步推開，探索一把手監督的長效機制。

　　同時，一把手應該在黨風廉政建設中負起主要責任。安徽省社科院社會學所副所長吳樹新認為，腐敗止于正氣，領導干部要樹立正確的權力觀、人情觀，堅守正道、做好表率，對不正之風疾惡如仇、敢于亮劍，形成激濁揚清的政治生態，才能給整個社會帶來健康向上的發展環境。

　　當前，中央力推黨風廉政建設黨委主體責任和紀委監督責任落實，作為黨委書記無疑在其中擔負主要責任。值得注意的是，黨委主體責任的落實不僅是一種原則要求，更伴隨著追究機制的建立，黨風廉政建設發生“失守”將追究黨委責任，尤其是一把手的責任。這是凈化基層政治生態的關鍵所在。

　　重塑政商關系，防止官場結盟

　　掃描本輪腐敗重災區，無不反映當前一些地方政商關系異化，拜金主義全面侵入基層政治生態。紀委辦案人員、專家均表示，官商一旦結成灰色利益共同體，通過“場外搞勾兌、場內走程序”，容易使錢權交易“合法化”。如果不能得到有效監管，這種腐敗就可能變為制度性腐敗。

　　如今，中央八項規定得到貫徹落實，反腐風暴不斷蕩滌污泥濁水。在一些地方，反腐前，商人和官員“藤纏樹”，反腐后，商人和官員互相躲著走。但有人指出，二者始終未建立正常的關系。地方黨政官員因為招商引資等工作必然要和商人打交道，正常的交往無可厚非，但要防止利益結盟。

　　針對腐敗重災區官商勾結問題，許多紀委辦案人員和反腐專家通過大量案例分析認為，這與當地行政審批權力集中、自由裁量權過大、信息公開不夠等原因有關。行政審批權極易成為領導干部插手干預市場的工具。

　　針對此，南開大學教授齊善鴻認為，只有進一步全面深化經濟體制改革，將能夠由市場機制本身決定的權力下放給市場，減少政府不必要的權力，真正厘清政府與市場的關系，才能從根本上改變“前腐后繼”的惡性循環。此外，中央黨校黨建教研部副主任戴焰軍認為，不管是在制度健全完善方面，還是在人們的規則意識培養、民主意識強化方面，都應當格外重視金錢與權力的分離。

　　防止官場利益同盟也是保持基層政治生態健康的重要方面。一些知情人士告訴半月談記者，一些地方領導干部成為地方“實力派”，經營幾十年，人脈關系根深蒂固，年紀較大時，往往容易產生退休前在經濟上撈一把、讓“跟隨”自己的干部得點好處的想法，一些不良風氣往往就此形成，甚至就此形成“腐敗小圈子”。

　　防止官場結盟，關鍵在于公私分明。中國人民大學公共管理學院公共政策與安全研究所教授毛壽龍認為：公私邊界模糊，恰恰是腐敗產生的重要的制度根源；公私分明是政治生態系統修復和重建的關鍵。要建立公私分明的官場文化氛圍，一方面要探索領導干部回避制度、異地任職等制度建設，另一方面要嚴格黨內生活，防止黨內生活庸俗化。9月初，中央黨的群眾路線教育實踐活動領導小組印發《關于認真學習貫徹習近平總書記在聽取蘭考縣委和河南省委黨的群眾路線教育實踐活動情況匯報時重要講話精神的通知》，其中著重指出：要堅持不懈嚴格黨內政治生活，堅決反對黨內政治生活庸俗化，強化黨委主體責任，營造良好從政環境，發現和解決自身存在的矛盾和問題。在當前進行的群眾路線教育實踐活動中，許多地方的民主生活會都開得很有質量，領導干部之間毫不留情開展批評，這種良好的勢頭如能持續下去成為常態，無疑是防止官場利益結盟的一大利器。

　　加大干部人事制度改革，從源頭上治理基層政治生態

　　在腐敗窩案發生地，正常的干部選拔任用機制被買官賣官等潛規則破壞，是腐敗愈演愈烈的重要原因。北京航空航天大學廉潔研究與教育中心主任任建明表示，用人腐敗危害最大、最根本，也最致命，它會摧毀整個基層政治生態。

　　青海師范大學思想政治理論課教學科研部教授馬春芳說，如果“做事不如作秀”、“不跑不送、原地不動”成為常態，那么干部風氣難以扶正，政治生態難以健康。必須改革完善干部選拔機制，保證“干事者得利、有為者有位”，讓干部從正確的用人導向中看到希望和方向。

　　對此，不少專家認為，加大干部人事制度改革力度，要注重源頭治理。防止用人上的不正之風，根本出路在改革。應將干部人事制度改革中經過實踐經驗的成功做法，及時上升為制度，把主要靠領導者個人選人，逐步轉到主要靠制度選人方面來；把由上級部門對干部的制約，逐步擴大到由民意和社會輿論來加以監督；逐步擴大干部選拔任用信息公開的內容和范圍，讓干部的選拔、任用、評估制度在陽光下運行。

　　中國社會科學院中國廉政研究中心副秘書長高波建議，對于一把手提拔干部的責任，應像審計經濟責任一樣追查到底，使一把手選人用人，慎之又慎，如履薄冰，不敢輕舉妄動。

　　當前，選人用人制度、政治生態安全已引起中央高度重視。最近，中共中央政治局會議審議通過了《深化黨的建設制度改革實施方案》，圍繞深化黨的組織制度改革、干部人事制度改革、黨的基層組織建設制度改革、人才發展體制機制改革等4個方面任務提出了26項重點舉措，并提出了2020年前的改革時間表。這些重點舉措諸如：針對當前一些地方和單位黨內生活存在的庸俗化、隨意化、平淡化傾向，結合鞏固黨的群眾路線教育實踐活動成果，總結貫徹落實《關于黨內政治生活的若干準則》實踐，提出對進一步嚴格黨內政治生活作出規定；為規范各級黨政主要領導干部職責權限，提出制定地方黨委決策程序規定等；深化干部選拔任用和考核評價制度改革，制定實施改進政績考核、加強和改進優秀年輕干部培養選拔等制度規定；等等。顯然，這是一個全面優化、凈化政治生態的整體方案，其貫徹落實將有助于建立風清氣正的基層政治生態。

　　在腐敗重災區，遭受腐敗肆虐的基層政治生態也已加速重建。廣東茂名在廉政教育、用人機制和作風建設等方面查缺補漏。“茂名窩案是這個城市的一道‘傷口’，揭開傷口固然令人痛楚，但只有擠出膿血才能讓整個肌體健康、持續地生長。”一位當地干部說。

　　現任衡陽市委領導班子在反思破壞選舉案時認為，衡陽當地官風不正、正氣不彰、邪氣上揚，拜金主義盛行，到了很危險的程度。為整頓風氣，衡陽市委接連下發了四個紅頭文件，對干部入股、參股企業，打牌賭博，建私房、開發小產權房，跑官要官、買官賣官等四方面突出問題進行重點整治。

　　需要指出的是，當前反腐形勢依然嚴峻，凈化基層政治生態仍是任重道遠。