國庫背后的爭奪戰：財政部和央行角力20年

　　國庫歸誰管？財政部和央行20多年的角力終出結果——依舊平分秋色。

　　上月底表決通過的預算法修正案，維持了現行預算法關于“央行經理國庫”的表述，同時也保留了“國庫的支配權屬于各級財政部門”這一句。

　　這個結果并不出乎意料。表決一周前，全國人大相關人士曾在預算法修正案審議吹風會上表示，中國人民銀行[微博]是經理國庫還是代理國庫，這個問題認識還不一致，國庫管理體制還在進一步改革過程中，所以對現行預算法的規定就暫不改了。

　　不改，在很多人看來，是央行贏了，因為經理、代理一字之差意味著權力賦予的懸殊。“經理”代表著央行可以對國庫資金的收繳、撥付、執行擁有監督權，而財政部認為，監督權完全可以在財政部內部執行完畢，央行僅履行出納職責即可，即“代理”。“在新的預算法頒布后，看起來是央行贏了，實則不然，財政部在這次預算法修改中關于國庫的權利應該做出了巨大的讓步，不然預算法依然很難通過。”一位不愿具名的財稅系統資深官員表示。

　　1994年出臺的現行預算法，歷經四次審議，其中至少兩次都卡在國庫管理權之爭上。“部門職能的重復設置、低效率運作和權利掣肘，在國庫主導權的爭奪中顯示得淋漓盡致。”上述官員稱，從這點來看，距離建立現代財政制度尚遠。

　　緣起

　　國庫管理權的分歧，自1979年中國人民銀行[微博]與財政部分開辦公后，開始顯現并愈演愈烈。

　　據財政部財政科學研究所副所長王朝才介紹，改革開放之前，中國人民銀行歸財政部管轄，屬于財政部的一個司，當時的財政部沒有國庫司這樣專門管理國庫的司局。

　　“國庫的業務都在中國人民銀行那邊辦理，時代特點也決定了人行代理國庫的業務，但前提是，人行隸屬于財政部。”上述不愿具名的財稅官員表示，后來中國人民銀行從財政部分開辦公后，很多問題產生了。

　　國庫的管理權也隨著央行的獨立，部分地發生著轉移。

　　1983年9月，國務院決定中國人民銀行專門行使國家中央銀行的職能，此前頒布的《中央金庫條例》一直明確人民銀行“代理”國庫，央行獨立后，1985年國務院頒布《國家金庫條例》，將人民銀行由“代理”國庫改為“經理”國庫，央行的職能被加強。

　　此后，雖然國務院又頒布了《國家預算管理條例》，要求各級國庫庫款的支配權屬于同級財政部門，但并未提及央行與國庫的關系。直到1994年現行預算法才明文提出中央國庫由中國人民銀行“經理”，但相應也規定，各級財政部門享有對國庫存款的支配權。為此，財政部于2000年成立國庫司，其中一條職責就是組織擬訂國庫管理制度。

　　但一個機構由兩個部門管轄，爭議自然不可避免。

　　“財政部的國庫司和央行的國庫局每年都為‘經理還是代理國庫’扯皮，財政部國庫司專門有一個處室，就是與央行打交道的。”財政部人士稱。

　　中央財經大學財經研究院院長王雍君是最早開始關注國庫問題的專家之一。他告訴經濟觀察報，財政部2000年開始國庫體制改革，重點就是借鑒發達國家的國庫模式，實行集中化管理，也就是政府的全部財政資金集中在央行的國庫單一賬戶上，但由財政系統實施監督和檢查。

　　這個意見也反映在后來《預算法》修正案的二審稿中，二審稿增加了各級政府財政部門負責監督檢查本級國庫辦理的預算收入收納、劃分、留解、退付及預算支出的撥付業務的規定，并把現行《預算法》中“央行經理國庫”的條款刪去了。

　　但二審稿征求意見稿在2012年7月甫一面世，即引來滿城風雨。當時央行高層以及央行國庫局的負責人多次以發表意見和撰文的方式，論述央行經理和監督國庫的重要性。由于爭議太大，雖然三審稿仍維持了上述修改，但到四審時，原來的條款已被恢復，仍保留央行經理國庫和財政部門享受國庫存款支配權的雙頭管理格局。

　　問題

　　在地方財政人士看來，預算法修正案對國庫管理權的這次“回歸”，著實難以理解。

　　一位曾經擔任過多年省級財政廳國庫處處長的人士說，他擔任國庫處長的時候，每一筆超過500萬的支出，地方人行國庫處都會打電話過來問詢，在什么時間什么項目做了哪項支出。而每年的12月31日，他還要和國地稅部門、海關、地方人行的國庫部門，對每一筆收入包括稅收和非稅收入在內，一一對賬。

　　他認為這是低效率的運作，“一個國家有兩套管理國庫的部門，而且還是屬于兩個部委，干著同一件事情，從國庫角度來看，中國人民銀行并不是一個組織收入和負責支出的部門，更多的是一個統計職能”。

　　在他看來，財政部門有各級人大、審計部門以及紀委監督，管理國庫有計劃，使用的撥付程序也已經完善，財政系統內部對國庫存款的監督也不是難事，這樣看，央行的職能很難體現。

　　地方財政系統對國庫管理職能重疊的看法，王朝才和對外經濟貿易大學財政稅務學系主任楊志勇也表示認同。楊志勇說，央行經理國庫不可能預計財政要花多少錢，國庫的主動權一定得在財政部門。王朝才則表示，財政部門代表政府支配資金，若是由央行經理國庫，在資金問題由央行支配，是絕對要出問題的。

　　不過，支持央行經理國庫的一些人士認為，國庫是財政收支的平臺，是國家的金庫，應當和財政部門保持相對獨立性，以便實現政府內部的相互監督、審核和制約。另外，明確央行的國庫管理職能，可以更嚴格限制各部門和地方財政專戶的設立，直至最終取消財政專戶。

　　而且，隨著國庫存款居高不下，財政部正在加大對國庫存款進行現金管理的力度，即將國庫存款從央行移至商業銀行以獲取更高利率，這在央行看來是對貨幣政策的沖擊。中央財經大學銀行業研究中心主任郭田勇[微博]認為，未來若是為了提高國庫資金效率，將國庫資金在保留基本支出后投放商業銀行系統，肯定對貨幣政策有影響，造成貨幣供應量的起伏。

　　即將于2015年1月實施的預算法修正案，對這些問題沒有答案。雖然修正案保留了央行經理國庫的條款，但博弈仍可能繼續下去。

　　“財政部和中國人民銀行已經進行了很多次的博弈，焦點在于財政資金是否放在國庫里，是否由央行擔任出納和行使對于國庫資金的監管職能。”王雍君說，但是現在央行經理國庫的職能在一定程度上是被架空的。