中國的戶籍制度，并不是字面上的“戶籍管理”或“戶籍登記”，它更重要的指向在戶口遷移、戶口準入、農轉非的戶口審批。由于這種戶籍管理的長期存在，進而在城鄉分治的行政建制基礎之上逐步形成了城鄉隔離的二元社會。

　　60年來，這種僵化的、強制性分類的戶籍管理，就像一道不可逾越的鴻溝，把中國人分隔在物質文化懸殊的兩個“世界”。不同世界的人，便有不同的身份，不同的地位，不同的命運。戶口也因此成了與國人的社會生活息息相關的特殊證件，每個人的出生、上學、就業、參軍、結婚、遷徙……無不受到戶籍制度的制約。

　　即便在實施住房商品化、福利貨幣化、保障社會化的過程中，不同省區、不同市縣之間不協調、難銜接、條塊不統一的情況仍普遍存在；面對城市就業的嚴峻形勢，一些省份采取措施限制甚至排斥農民工進城，形成了城鄉勞動力有別的就業體系；人們在思想上還依然存在著城里人優于、高于鄉下人的觀念等等。

　　其實市民抑或農民，只是一種職業或居住地的標識，本不應存在一種行政上的身份管制或遷徙壁壘。戶籍改革最大的難題，就在剝離附加于戶籍之上、差異巨大的公共福利。一言以蔽之，戶籍制度改革的指向，首先就應指向還原“中華人民共和國公民在法律面前一律平等”的憲法原則。平等權作為一項自然權利，與自由權、財產權并稱為三大基本人權。中國要建設法治國家，戶籍制度也應、且只能建立在這三大基本人權的基石之上。

　　而30余年來，戶籍制度改革之所以走走停停，就因為“平權”問題總無法逾越。在一些地方性的戶籍改革試驗中，“藍印戶口”、“紅本戶口”、“綠本戶口”等不一而足，不同性質和不同形式的戶口不斷出現，這些改革的共同點就是：不同的戶口本，不同的權利保障。也因此，戶籍改革問題始終未見實質性的突破，二元戶口管理體制在事實上成了一個難以逾越的“雷區”。

　　與政策的改變與推動相比，舊二元結構所造就的人為的不平等要想得到基本消除則更為艱難。從世界范圍內考察，絕大多數國家的城鄉分治，只涉及行政建制與轄區劃分以及政府組織與職能的繁簡，而與居民的身份無關。市民抑或農民，只是一種職業或居住地的標識，并不存在一種行政上的身份管制或遷徙壁壘。

　　在中國，傳統的二元戶籍管理結構的打破，并不是政策變遷就能自然達成的結果，亟待建立和健全與之相適應和配套的制度。近日出臺的《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》不再繞彎，而是直面戶籍改革中的最大難題。“意見”提出，“建立城鄉統一的戶口登記制度，取消農業戶口與非農業戶口性質區分和由此衍生的藍印戶口等戶口類型，統一登記為居民戶口”。毫無疑問，這是國家對公民平等權的應有尊重，也是對法治最直接的詮釋。

　　當然，戶籍改革的固有障礙并不因“意見”而消失。且在社會轉型的過程中，新的障礙又出現了。一個最棘手的問題是：地區發展的不平衡，導致北上廣等大都市“一戶難求”，而作為人口凈流出地的小縣城，卻越來越多地面臨著鄉村空巢和老齡化問題加劇等嚴重社會問題。今天的戶籍改革，不但要有一紙代表頂層設計的“意見”，還應用法律的方式將改革的目標和改革的成果固定下來，讓城鄉統一的戶口登記制度不會再因政策執行的變化而異化。以此視角觀察，戶籍改革其實不僅在于改革傳統的二元戶籍管理結構，更在于改革催生出二元戶籍管理結構的制度土壤。

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