互聯網彩票違規風波調查：近400億市場灰色地帶游走

????????多買，少買，多少要買；早中，晚中，早晚會中—如此令人憧憬的宣傳語，低至2元的投注成本，催熱了彩票市場。財政部數據顯示，2013年全國累計銷售彩票3093.25億元，同比增長18.3%。

????????隨著互聯網時代的到來，互聯網彩票應運而生。從2001年誕生后至今的10多年時間，借助網絡平臺提供的極大便利，互聯網彩票迅速發展。彩通咨詢今年初發布的數據顯示，2013年中國互聯網銷售彩票規模420億元，增幅高達82.6%。

????????但是，我國的互聯網彩票長期處于監管的邊緣。近日，有媒體報道稱，國家體彩中心所有互聯網銷售彩票均屬違規，這在資本市場引起軒然大波。盡管這一消息最后被 “緊急辟謠”，但這依舊沒有打消市場的疑慮。

????????隨后，財政部有關方面負責人表示，允許通過互聯網銷售彩票，但須經財政部批準。目前，財政部只批準了兩家公司開展互聯網代理銷售體育彩票業務試點工作，分別為國家體育總局下屬的中體彩彩票運營管理有限公司（以下簡稱中體彩），以及深圳市易訊天空網絡技術有限公司（旗下有500彩票網）。

????????500彩票網招股書顯示，其2013年前三季度彩票銷售額為19.75億元。這意味著，除了上述兩家公司，近400億元的互聯網彩票市場未得到認可，游走在政策的灰色地帶。

????????“我們國家的彩票已經有30年了，但到現在為止別說是彩票產業，連個行業都算不上?！敝袊势毙袠I沙龍創始人蘇國京對《每日經濟新聞》記者表示，只有把彩票行業真正市場化，所有這些問題才能迎刃而解。

????????媒體報道驚擾 網絡彩票概念股“虛驚一場”

????????5月7日，一則“網售彩票行為系非法違規”的消息廣泛傳播，相關上市公司股價應聲大跌，鴻博股份（002229，收盤價19.03元）、姚記撲克（002605，收盤價29.82元）、中體產業（600158，收盤價10.60元）當日跌幅分別為9.97%、7.21%、8.09%。

????????上述消息最早來自《京華時報》的報道。該報道稱，中國福利彩票發行管理中心（以下簡稱福彩中心）和國家體育彩票管理中心（以下簡稱體彩中心）表示，兩中心至今未授權任何一家網站或機構進行網上銷售彩票的業務，所有網上銷售彩票的行為均為非法違規。

????????第二天（5月8日），民政部主管的《公益時報》發布消息稱，國家體育總局彩票管理中心指出，目前中體彩和500彩票網的銷售試點資質并無改變。雖然該試點不屬于正式彩票銷售許可，但表明這兩家網站的體彩銷售行為仍屬合法。

????????受此消息影響，前一日受重創的彩票概念股迅速回穩，出現報復性反彈，安妮股份（002235，收盤價17.50元）強勢漲停，鴻博股份、中體產業等個股漲幅超過5%。

????????股價雖然是“虛驚一場”，但市場的質疑并未被徹底打消。在上述消息傳出后，《每日經濟新聞》記者先后通過官方客服電話致電體彩中心和福彩中心，得到的回復均是“未對任何網站進行過授權”。

????????在記者的采訪中，相關企業的回答更加模糊。

????????“我們開展互聯網彩票銷售的方式是"代銷"，不需要獲得授權?！兵櫜┕煞葑C券事務代表閆春江這樣向記者解釋。這一說法與其他多家彩票網站的公開回應非常類似。

????????5月8日下午，財政部相關負責人接受新華社記者采訪時表示，網絡銷售是彩票銷售模式的一種，互聯網代理銷售體彩工作正平穩推進。開展電話、互聯網銷售彩票，需由彩票發行機構經民政部或者國家體育總局審核同意后，向財政部提出申請，財政部將在審查后作書面決定。按照《彩票管理條例》規定，這些屬于對變更彩票發行方式的行政審批，并不是直接向彩票代銷單位發放所謂“牌照”。

????????財政部官員表示，根據《互聯網銷售彩票管理暫行辦法》有關規定，2012年9月，財政部批準中體彩、深圳市易訊天空網絡技術有限公司開展互聯網代理銷售體育彩票業務試點工作。

????????至此，這場互聯網彩票的合法性之爭暫時平息了下來。

????????合法性不明 網彩長期游走在灰色地帶

????????早在2001年，由于體彩中心開始以歐洲足球聯賽為競彩對象發行足球彩票，一批嗅覺靈敏的彩票銷售B2C網站便應運而生。到2005年，更接近國外主流博彩玩法的“北京單場”彩票正式面世，互聯網彩票的發展達到階段高峰。當時，各種大大小小的彩票網站已超過百家。

????????互聯網彩票業蓬勃發展的同時，也帶來了諸多問題。據公開報道顯示，2008年之前彩票網站涉嫌詐騙、非法集資、地下私彩、“吃票”跑路（即中獎彩票被網站主私吞）等違法案件屢有發生。

????????盡管監管部門也多次出手整頓，但收效不大，短暫沉寂之后，許多網站便“滿血復活”。

????????“我們在2012年被財政部叫停之后，暫停運營了長達9個月，直到獲得試點資格之后才恢復營業，但實際上當時很多網站只停了幾個禮拜就悄悄恢復了?！?00彩票網投資者關系部負責人鄭丹妮對《每日經濟新聞》記者表示。

????????注冊在廣東的一家彩票網站市場部負責人李陽（化名）告訴記者：“我們也和省體彩中心有過溝通，只要是正規經營，沒有違法行為，公安局就不管?！?/p>

????????可是，互聯網彩票從誕生的那一天起，就充滿了爭議，安全性是最受質疑的地方，多地卷款逃走的案件，又進一步加強了這類質疑。

????????李陽告訴記者，目前所有的彩票網站都是跟省一級的體彩中心和福彩中心簽訂代銷協議，彩民在網站上購買的彩票通過后臺的出票中心出票。

????????“這就和你在投注站買一張彩票一樣，只是我們有上百臺的機器同時出票。投注站是零售，我們就相當于批發，賣的都是合法的彩票。”李陽稱。

????????事實上，企業與“兩彩中心”之間的代銷合作模式，作為一種行業慣例已經持續十余年，并在2009年4月國務院頒布的《彩票管理條例》中得到確認。

????????《條例》第十五條規定，“彩票發行機構、彩票銷售機構可以委托單位、個人代理銷售彩票。彩票發行機構、彩票銷售機構應當與接受委托的彩票代銷者簽訂彩票代銷合同?！?/p>

????????值得注意的是，該《條例》對代銷者身份的定義中，并未提及“互聯網”。而在此之前，財政部曾聯合公安部兩度發文，禁止通過互聯網渠道銷售彩票。

????????到了2010年，財政部出臺《互聯網銷售彩票管理暫行辦法》，明確了互聯網可以作為合法彩票銷售渠道的同時，又給這道新開的口子上了把鎖：《辦法》第四條明確規定，未經財政部批準，任何單位不得開展互聯網銷售彩票業務。

????????2012年，財政部又下發《關于開展互聯網銷售體育彩票試點相關工作的通知》，批復同意兩家公司獲得互聯網銷售體育彩票試點資格，包括中體彩、500彩票網。

????????這是否意味著，被排除在試點資格之外的大量彩票網站一直涉嫌違規？

????????蘇國京解釋稱，從中國彩票行業的管理架構上來看，財政部是彩票監督部門，民政部和國家體育總局是管理部門，國家兩彩中心是管理和發行部門，地方兩彩中心只是銷售單位。這意味著，地方“兩彩中心”其實并不具有對彩票網站進行授權的資格，代銷合同并不意味著任何行政許可，盡管彩票來源完全合法。

????????北京郝俊波律師事務所主任律師郝俊波對《每日經濟新聞》記者表示，由于2009年的國務院出臺的《彩票管理條例》里并沒有提到互聯網，因此應當以后來的《互聯網銷售彩票管理暫行辦法》為準。

????????靠政策吃飯 互聯網彩票企業戰戰兢兢

????????近年來，隨著互聯網尤其是移動互聯網的迅速發展，互聯網彩票市場不斷壯大。

????????據彩通咨詢1月16日發布的《2013年中國互聯網彩票市場分析報告》顯示，互聯網彩票銷量在整個彩票市場的銷量比重逐年上升，2011年互聯網售彩只占整個彩票市場銷量的6.78%，到2013年這一比重已達到13.58%。

????????巨大的市場規模及增長潛力，得益于大大小小互聯網彩票企業的參與，同時又反作用于市場，讓更多的企業眼紅。

????????但由于中國彩票業的壟斷特性，這些互聯網彩票網站必須通過與國有部門的合作來分得一杯羹，缺乏獨立地位，這一狀況被業內人士比喻成“蹭吃蹭喝”。

????????以目前中國彩票行業的產業鏈來分工，整個行業可分為上游的監管、發行及研發，中游的彩票印刷、設備、軟件系統業務，以及下游的銷售渠道和配送業務。

????????行業鏈條中，中游通過招標設定高門檻確立準入名單。以彩紙印刷為例，全國獲得準入資格的總計9家企業。管制相對寬松的下游則集中了數量最多的各類銷售企業和個人，他們獲得收益的唯一來源是從彩票銷售中抽取的傭金。

????????以年為單位計算，福利彩票和體育彩票兩大彩票體系的返獎率，大約為銷售總額的60%到65%，剩下的35%到40%則為盈余空間。其中，除去上繳財政部門的公益金外，總銷售額的15%通常作為彩票發行費用，其中會有至少3%分配給各省的省、市、縣級彩票管理中心，其余部分則為地方彩票管理招募代理方的代理傭金。

????????李陽對《每日經濟新聞》記者介紹說，一般而言，地面投注站能得到的代理傭金在8%左右，銷量巨大的彩票網站則具有較多的談判籌碼，能拿到更多。根據500彩票網招股書公布的信息，其傭金比例平均在11%左右。

????????5月11日，500彩票網發布的財報顯示，其在2014年一季度銷量達10.549億元，同比增長95.4%，超過預期；凈收入8980萬元，同比增長127.3%；營業利潤為3170萬元，也同比實現大幅增長。

????????簽訂代銷協議的網站，一般會建立一個后臺出票中心，從彩票管理中心租用上百臺出票設備，相當于一個大型的地面投注站。但并非所有的網站都有自己的出票中心，一些大型的電商平臺往往借用其他網站的后臺出票，相當于又完成了一次轉包。

????????以購買一張2元體育彩票為例，經由國家體彩中心發行之后，在地方體彩中心、專業彩票網站、電商平臺之間完成層層轉包，0.3元的發行費用在三者之間順次分配。

????????高度的行業壟斷，使得依附于彩票銷售鏈條的數百家彩票網站，對政策環境的變化異常敏感。

????????在500彩票網向SEC（美國證券交易委員會）提交的招股書中，2012年獲得的“牌照”被當作著力渲染的亮點。鄭丹妮對記者稱，500彩票網獲得中體彩之外唯一的互聯網售彩試點資格，除了成立最早之外，也在于其多年來一直很“聽話”。

????????不過，政策的調整充滿了不確定性。兩年之內，財政部僅批復了兩家企業開展互聯網體彩銷售試點，福彩至今沒有批復一家。500彩票網也在其招股書中提示，目前獲得的授權只是試點階段，存在很多的不確定性。

????????鴻博股份3年前設立的彩種研發業務，至今仍未獲得任何突破。公司證券事務代表閆春江對記者表示，“彩種研發項目目前還處在研發階段，能否正式運營還取決于能否獲得政府部門的資質審批。”

????????多方博弈致監管難 專家呼吁打破壟斷

????????長期以來，中國彩票行業被學界稱為具有中國特色的 “二元彩票發行主體、多元彩票管理模式”。根據官方公布的信息，財政部對彩票的管理由綜合司下屬的彩票管理處負責，民政部和體育總局除下屬兩家事業單位性質的管理中心外，無其他常設機構。

????????“監管部門架構有問題，各方面權責不是很清晰，監管、發行部門之間在協同上也有一定問題，造成誰都想管最后誰都沒管，或者說誰都管了誰都沒管好?！碧K國京說。

????????推動互聯網彩票監管難的，還包括地方“兩彩中心”的利益訴求。在彩票銷售規模不斷攀升的狀況下，3%的發行費用對地方“兩彩中心”來說，意味著巨大的利益空間。此外，根據財政部的公益金分配政策，彩票公益金在中央和地方財政之間，按照50:50的比例分配。

????????以2013年3000億元的彩票銷售規模計算，平均每個省獲得的發行費用約為3億元，公益金分配10億~12.5億元。公益金作為財政資金?？顚Ｓ?，發行費用則成為各級彩票銷售機構的人員經費。

????????因此，在財政部意識到互聯網這個問題之前，地方“兩彩中心”已經與彩票網站合作多年。

????????“上有政策，下有對策?！崩铌柛嬖V《每日經濟新聞》記者，“地方彩票中心也有自己的銷售任務要完成，一個投注站一年可能只能賣100萬元，很多網站一個用戶就能達到這么多。”

????????與互聯網合作，不僅意味著可以迅速提高銷售規模，直接坐享收益，同時可以突破銷售地域的限制。

????????在電子彩票推出之前，中國的彩票銷售一直施行嚴格的屬地原則，即開型彩票的銷售范圍甚至僅限于縣市。事實上，在現行的《彩票管理條例》中仍然規定，地方彩票銷售機構，“負責本行政區域的福利彩票、體育彩票銷售工作”。

????????以總部位于深圳的500彩票網為例，全國性彩票如足彩、大樂透的銷售，主要通過與天津、江西兩地“兩彩中心”的代銷協議完成。

????????“這主要是為了防止意外狀況發生影響出票，另外為了顧及一些地方特色彩種，也會和其他的省份有合作。”鄭丹妮稱。

????????這意味著，記在天津、江西兩省賬上的彩票收入，通過500彩票網的平臺事實上已經銷往了全國。進一步說，強勢省份可能借助互聯網平臺獲得更多的收益，造成區域間不平衡。

????????知名彩票研究學者程陽認為，這可能是財政部對互聯網銷售彩票一直有所顧慮的原因。

????????這樣問題如何解決？蘇國京認為，把彩票行業真正市場化，所有這些問題才有可能迎刃而解。

????????“我們國家的彩票已經有30年了，但到現在為止別說是彩票產業，連個行業都算不上，一個行業該具備的特征它都沒有，比如到現在還沒有一個行業協會，法律法規也不健全，這是種種亂象的根本原因”，蘇國京說。

????????“我們剛剛進入準國家彩票階段，應該成立一個類似的彩監會，或者彩票管理局，發行和銷售完全可以市場化，比如把中體彩和中福彩都變成企業，類似于電信三大運營商?！碧K國京說。

????????事實上，改變彩票業的行政壟斷，進行企業化改制已被學界呼吁多年，但鮮有回應。彩票與博彩之間的敏感界限，是政策制定者的顧慮之一。據北京師范大學中國彩票事業研究中心研究員估計，目前中國問題嚴重的“病態彩民”人數已經超過40萬。

????????國務院法制辦公室政法司處長朱衛國也曾在公開演講中表示，彩票發行規模還是要有一個理性的計劃，不是說越多越好。

????????程陽則認為，“彩票的敏感程度的確比其他行業都要高，不過政府的態度也在逐漸轉變，這跟整個國家的改革開放政策應該是一致的。”

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