31省份城鎮化路徑漸明 戶籍制度改革成抓手

????????隨著湖南人代會閉幕，歷時一月有余的2014年省級地方兩會將全部謝幕。中共十八屆三中全會全面部署改革之后的首次地方兩會，成為觀察“地方版”改革路徑的“窗口”。其中，城鎮化成為輿論持續關注的熱點話題。

????????觀察可見，31個省份政府工作報告對城鎮化均有提及，其中至少有29個省份明確提到“推進新型城鎮化”。值得注意的是，20余省份表示將推進戶籍制度改革。此外，城市群建設也成為新型城鎮化建設中的重點。伴隨著31省份兩會的落幕，中國各地城鎮化實施路徑漸趨明晰。

????????新型城鎮化路徑漸明 因地制宜成特色

????????新一屆領導層履職以來，城鎮化被寄予厚望。中共十八大報告提出，要堅持走中國特色新型城鎮化道路。2013年底召開的中央經濟工作會議和中央城鎮化工作會議均提到，要制定實施好國家新型城鎮化規劃。

????????在國家層面做出整體部署后，各省份如何打造“地方版”，引人關注。記者梳理發現，31個省市自治區的政府工作報告均提及城鎮化這一話題，近半省份以千字左右篇幅詳述。其中，至少有29個省份明確提到“推進新型城鎮化”。

????????除北京表示“修改城市總體規劃”等之外，福建、甘肅、廣東、廣西、貴州、江西、陜西、西藏、云南等10余省份明確表示將編制、出臺實施新型城鎮化規劃。此外，上海表示將“啟動新一輪城市總體規劃編制，加快編制村鎮規劃”。

????????引人關注的是，在對新型城鎮化的部署上，一些省份提出了具體明確的目標。譬如，北京提出“率先形成城鄉發展一體化新格局”；廣東表示將“積極創建國家新型城鎮化示范省”；甘肅和西藏則分別提出“城鎮化率提高1.5個百分點左右”和“力爭城鎮化率達到25%”的具體目標；青海表示“力爭到2020年美麗鄉村實現全覆蓋”；吉林的目標則是“力爭1－2個市縣納入國家新型城鎮化試點”。

????????縱覽各地新型城鎮化路徑，因地制宜可謂最大特色。作為多山內陸省區，貴州表示“走山區特色新型城鎮化道路”，云南則提出“穩步推進城鎮上山”；身為東北老工業基地，黑龍江要求“注重工業化牽引城鎮化”；煤炭大省山西則提出“探索‘以礦建鎮’模式，推進礦區城鎮化”，以“促進資源型城市可持續發展”。

????????此外，一些省份對新型城鎮化的特色還作出明確部署。例如，西藏要求“突出地域特色、民族特色、文化特色和時代特點”，浙江和安徽則分別提出彰顯“江南地域特色”和“徽風皖韻”。

????????值得注意的是，10余省份特別強調了“提升城鎮化質量”，其中多地關注到當下日益蔓延的城市病。北京提出“堅持把新型城鎮化作為治理‘城市病’、實現城鄉一體化的重要抓手”，要求“堅決扭轉城市發展‘攤大餅’”；寧夏要求“解決交通擁堵、地下管網零亂等問題”；陜西和海南等地則關注排澇不暢、停車難等突出問題。

????????戶籍制度改革成抓手 做實“人的城鎮化”

????????記者梳理各省份政府工作報告發現，至少24個省份在城鎮化章節涉及戶籍問題，對如何推進“農(牧)業轉移人口市民化”作出初步部署。其中，廣東、河北、江西、遼寧、青海、山西、四川、西藏、江蘇、海南、湖南、安徽等省份明確提出“推進戶籍制度改革”。

????????在上述省份中，福建、廣東、江西、陜西、四川、海南、安徽等省份明確提出健全或實施居住證制度。與此同時，福建、廣東、江西等省份提出“實行差別化落戶政策”，河北稱將“抓緊出臺差別化落戶政策”，黑龍江則強調要落實好這一政策。

????????作為中國人口第一大省，在“積極穩妥推進新型城鎮化”章節，廣東明確提出“加快戶籍制度改革，實行差別化落戶政策，逐步解決長期進城務工人員及其家屬落戶問題”。此外，廣東還提出健全居住證制度，要求“完善積分制入戶和高技能人才入戶城鎮政策”。

????????與廣東相比，北京和上海雖沒有在城鎮化章節涉及戶籍問題，但在其他章節予以論述。作為常住人口超過2000萬的特大型城市，北京提出“加強人口規模調控”，稱將“推行居住證制度”；上海則表示“嚴格落實以積分制為主體的居住證制度”，并要求“嚴格控制人口規模”。

????????記者注意到，各省份針對省會城市戶籍制度改革的部署也不盡相同。與四川“繼續放開除成都外的大中小城市和小城鎮戶籍限制”有所不同，黑龍江、陜西、海南等省份提出“合理確定落戶條件”，青海和江西等則表示將“有序放開落戶限制”。

????????此外，一些省份還提出了較為詳盡的方案。其中，河北提出“合理確定石家莊、唐山、保定、邯鄲4個市區人口超100萬城市的落戶條件，有序放開其他7個設區市市區的落戶限制，全面放開縣級市、縣城和建制鎮的落戶限制”；作為農業人口大省，陜西則提出“繼續做好農村居民進城落戶工作，年內轉移90萬人”。

????????改革開放30余年來，中國城鎮化水平由17.9%升至52.57%，但戶籍城鎮化率僅為35%左右。在此背景下，要解決“半城鎮化”這一困局，就必須推進戶籍制度改革。然而，如果僅是戶籍類別的變更，那則毫無意義。令人欣慰的是，多個省份均提到研究制定相應配套政策措施，把進城落戶農民納入城鎮住房和社會保障體系，以做實“人的城鎮化”。

????????城市群建設成重點 “抱團”提升競爭力

????????觀察可見，在今年省級地方兩會上，城市群的概念被廣泛提及，成為新型城鎮化建設中的重點。記者梳理發現，北京、福建、廣東、貴州、河北、湖北、吉林、內蒙古、山西、陜西、四川、江蘇等10余省份的政府工作報告均有涉及。

????????在以“積極穩妥走河北特色新型城鎮化道路”為題的章節中，河北提出，要堅持把城鎮化納入京津冀協同發展格局，以城市群為主體形態，構筑以京津兩個特大城市為核心，石家莊、唐山兩大城市為區域中心，其他設區市為支點的層級合理的城鎮體系。

????????北京和天津雖沒有在城鎮化章節提及，但在其他章節有所論述。其中，北京稱將“積極配合編制首都經濟圈發展規劃”，提出“主動融入京津冀城市群發展”；天津也表示“著力促進京津冀協同發展”，并要求“加快譜寫新時期社會主義現代化京津‘雙城記’”。

????????地處珠三角城市帶上的廣東明確提出“以城市群為主體形態推進城鎮化”，要求“發揮廣州和深圳的中心城市輻射帶動作用，優化珠三角各市功能定位和產業布局，提升珠三角城市群發展質量”。

????????為融入區域性城市群，一些省份做出具體部署。譬如，吉林要求“抓住國家規劃建設哈長城市群機遇，積極推進我省中部城市群發展”；內蒙古提出“落實國家呼包鄂榆城市群規劃”；福建則要求“強化海峽西岸城市群主體形態”。

????????除積極助推融入區域性城市群，一些地方也在著力打造省內城市群。比如，貴州提出“做優黔中城市群”；湖北提出“加快推進武漢城市圈經濟一體化建設”，要求“積極引導武漢城市圈、‘宜荊荊’、‘襄十隨’等城市群(帶)構建協調互動機制”；山西表示“加快太原城市群建設”；陜西則提出“積極推進關中城市群建設”。

????????分析指出，可以預見的是，雖然各地情況不盡相同，路徑也各有特色，但有一點是共同的——城市群將從根本上提升中國城市化的水平，進而從整體上提升中國城市的競爭力。

????????不過值得注意的是，在大力推進城市群建設的同時，也存在一些城市群中的城市發展不平衡、產業布局不相協調等問題。在新型城鎮化推進浪潮中，這些問題亟待制度層面的解決方案。馬學玲劉甦