媒體：全國四級政府負債或超14萬億

　　《財經》記者獲悉，全國各省、市、縣、鄉（鎮）四級政府負債超過14萬億元，和上一輪審計相比，新增債務規模增幅較大。同時由于統計口徑分歧，一些地方政府隱性擔保債務或許不會被納入。個別地區大規模舉債引發的區域性風險或將被揭發

　　摸底、清償、問責、析因、求治，多策并舉，長短期兼顧，方能走出地方債務怪圈

　　地方政府舉債大多投入市政建設、交通運輸建設、教科文衛、保障性住房等領域，這些公益性項目一大共同特點是往往不產生現金流，也沒有短期收益

　　中國各省、市、縣、鄉（鎮）四級地方政府的債務規模究竟有多大，風險有多大？這一牽動人心的疑問，將在2013年10月下旬揭曉答案。《財經》記者獲悉，國家審計署已將核定后的地方政府債務情況向國務院專門匯報。

　　自2013年8月1日開始，這場聲勢浩大的政府性債務審計工作，即在全國各地統一展開。經過兩個月的努力，各地政府性債務審計報告在9月底陸續上報國家審計署。

　　《財經》記者獲悉，全國各省、市、縣、鄉（鎮）四級政府負債超過14萬億元，和上一輪審計相比，新增債務規模增幅較大。同時由于統計口徑分歧，一些地方政府隱性擔保債務或許不會被納入。

　　在10月21日晚接受媒體采訪時，國家審計署審計長劉家義表示，要從三個方面來判斷政府債務：一是債務用到哪些領域；二是看債務使用以后所形成的是優質資產還是不良資產；三是要看債務償還能力，是不是每年能夠還本付息。

　　“總體安全可控”，這是官方一直以來的表態。

　　審計長劉家義21日表示，“根據我們之前審計的情況來判斷，我們是有能力解決這些債務的。”

　　不過業內人士預計，在審計署摸清底數之后，中央有望出臺分類處理的解決方案。同時，個別地區大規模舉債引發的區域性風險可能將被揭發出來。

　　債務大摸底

　　“這次審計的核心、關鍵、重點是摸清底數。摸清底數，就是要把中央、省、市、縣、鄉五級政府債務的底數摸清楚。”在2013年7月27日全國政府性債務審計培訓班上，審計長劉家義如是說。

　　這是一次培訓會，更是一場動員會。三天后，全國范圍內的政府性債務審計工作啟動。

　　內蒙古自治區一位基層政府官員透露，前來審計的上級審計部門工作人員在當地租下賓館，當地的財政、發改委等相關政府部門工作人員加班加點忙了幾個星期。

　　對于主政一方的地方官員來說，這次審計令他們十分糾結。一方面他們預料這次審計之后，中央會出手解決地方政府部分債務，所以有多報債務總額的想法，但另一方面，又怕因為舉債過多被問責。

　　“最后基本上是實話實說，對債務不隱瞞、也不虛報。”上述官員透露，2000年內蒙古自治區地方債務只有170多億元，2012年底增長到近3500億元，增長速度非常快。

　　由于有了2011年全國地方政府性債務審計的經驗，審計部門這次可謂駕輕就熟。不過在看到地方政府上報的數據時，審計署仍發現不少數據與審計人員所要求的口徑對不上，很多賬目需要修補和校正。

　　按照此次審計工作方案，地方債務可分為政府負有償債責任、擔保責任和救助責任三類，并與2011年審計情況進行同口徑對比。

　　此次審計還包括三類債務口徑范圍之外通過新的舉債主體和舉債方式形成的地方政府性債務。

　　多位知情人士看來，新的舉債主體、舉債方式更為復雜、隱蔽，由此形成的債務是否納入地方政府性債務范圍也成為爭論焦點。

　　根據審計署系統下發的審計通知解釋，“新的舉債主體”主要指的是國有獨資或控股企業（不含地方政府融資平臺公司）、自收自支事業單位等主體，通過舉借、融資租賃、集資、回購（BT）、墊資施工、延期付款或拖欠等方式形成的、用于公益性項目，由非財政資金償還，且地方政府及其全額撥款事業單位未提供擔保的其他相關債務。

　　以回購為例，主要是指BT（建設—移交）模式的建設項目，由項目公司自行籌資建設，項目驗收合格后移交給業主，業主向項目公司支付項目總投資加上合理回報進行回購。BT是政府實施基礎設施建設常采用的一種新型融資模式，它解決了項目建設資金不足問題。

　　2012年審計署審計時，發現了多種隱蔽的融資模式在地方盛行。一些地方通過信托、BT和違規集資等方式變相融資現象突出。和傳統的間接融資相比，BT融資成本較高，年利率最高達20％，且不在政府性債務統計范圍之內，不易監管，存在風險隱患。

　　不可否認的是，這類通過新舉債主體形成的債務有相當一部分，是為了投資建設公益性項目，例如交通運輸、市政建設、文體廣場、保障性住房等，新的舉債主體雖然并非嚴格意義上的地方投融資平臺，但是也起到了不可缺少的作用。

　　在財政部財科所金融研究室主任趙全厚看來，地方政府性債務具體是指什么，中央至今也沒有拿出一個獲得各部門認可的權威解釋。不僅如此，連地方融資平臺的概念也沒有形成共識。

　　趙全厚在調研時發現，有一家地方國有鋼鐵公司，當地政府將它作為融資平臺運作項目，這樣偶爾為之的公司算不算融資平臺公司，尚存爭議。據悉，地方上很多國有企業都做過類似的事情，因而在債務性質上不好界定，更不便于債務管理。

　　在實際運行中，作為地方政府融資“殼”的地方融資平臺也可以隨時更換。如果有的平臺公司進了銀行的“黑名單”，政府能立即新建一家。在趙全厚的接觸當中，某地級市擁有十幾個平臺公司，當地有一個口號是，“東方不亮西方亮，黑了南方有北方”。

　　審計人員在此次審計過程中對地方政府出面擔保所產生的債務，如果沒有依據就不列入債務。因而，上述地方國有企業舉債用于政府公共項目支出等的此類債務，并不計入地方債務口徑。

　　統計口徑大小對地方政府性債務規模影響巨大。知情人士透露，截至2013年6月末的地方債總額，不會達到部分機構預測的20萬億元之巨。

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　　新債從何而來

　　按照現行《預算法》規定，地方政府實行預算收支平衡，不允許地方政府財政預算列支赤字，更無舉債權。但是地方政府融資需求卻又現實存在，因而，成立融資平臺（2009年后尤為集中），實現曲線舉債，政府性債務由此形成并擴大。

　　目前地方債主要由以下幾部分構成：一是銀行貸款。銀監會官員曾透露，截至2013年6月末，銀行對地方融資平臺貸款余額9.7萬億元；二是財政部代發的地方政府債券。公開數據顯示，截至2013年6月，財政部共發行地方政府債券8922億元；三是發行城投債，預計余額1.4萬億元；四是信托資金，宏源證券固定收益部人士認為，這一資金總額有2.2萬億元之巨；此外還有其他創新型融資方式（如BT、BOT等）形成的債務。

　　在眾多預測者中，渣打銀行研究團隊對地方政府性債務規模估值較高，預測可能達到21.9萬億元至24.4萬億元人民幣，占GDP的38％至42％。瑞銀證券研究團隊預測地方政府債務規模為16.5萬億元。財政部財科所研究員趙全厚估計，全國各省、市、縣、鄉（鎮）四級政府負債將在14萬億－18萬億元之間。

　　如此龐大的新增債務從何而來？

　　北京大岳咨詢有限公司總經理金永祥參與了許多地方政府項目的運作，他告訴《財經》記者，在4萬億經濟刺激計劃出臺后，2009年－2010年國內銀行放貸非常兇猛。有些項目名字被寫錯了都能貸出款，當時的混亂程度可想而知。

　　金永祥看到，一些原本要推進市場化融資的項目，經濟刺激計劃宣布之后，市場融資便停了下來。各級領導“跑部錢進”，沒有成本的資金流向地方政府主導的投資項目。在各家銀行競相放貸的情況下，一個原本需要100億元的地鐵項目，很可能會拿到300億元貸款資金。

　　這一輪狂飆突進，直接造成了地方政府性債務的快速膨脹。兩年后的審計結果顯示，截至2010年底，省、市、縣三級地方政府性債務余額達到l0.7萬億元，其中2009年新增債務規模較大。

　　多位受訪的業內人士認為，因隱形債務難以統計等原因，三級地方政府性債務的實際規模要遠遠大于10.7萬億元。

　　2011年，銀監會等對地方融資平臺實施了清理整頓，當年地方政府性債務沒有增加。但好景不長，2012年，中央經濟工作重心轉變為“穩增長”，國內貨幣政策重新向寬松方向調整，地方政府開始了新一輪加杠桿化過程。

　　和上一輪債務構成不同的是，2012年后地方融資平臺從銀行貸款的規模和比例在下降，更多依賴債券、信托產品、票據、私募基金等方式。

　　“2012年因影子銀行擴張，地方債務又漲了一塊，而且漲得比較大。銀行表內控制的比較嚴，銀行對地方政府形成的貸款非常有限。而其他方面如信托、票據、委托、企業債等，出去了不少資金。”瑞銀首席中國經濟學家汪濤告訴《財經》記者。

　　在具體操作上，地方政府融資平臺可以通過信托公司設立的信托計劃、銀行表外的理財產品購買該信托計劃的受益權；銀行還可以通過信托公司這一通道，向融資平臺發放信托貸款，或者用“委托貸款”的方式向地方融資平臺不斷地輸送資金。這幾種方式在銀監會嚴控平臺貸款之后大行其道，銀行、信托公司、融資平臺及其背后的地方政府利益高度一致，形成了一條有別以往的舉債鏈條。

　　“2012年上半年各家信托公司的地方政府項目非常多，大約70％以上都是投融資平臺的項目，下半年也沒少做。”中糧信托公司一位不愿透露姓名的人士向《財經》記者介紹說。

　　在業內人士看來，信托公司投資的項目，除了地產項目外，就屬地方融資平臺能支付高利息。

　　從總體評估來看，地方融資平臺除了有土地抵押外，還有財政承諾、人大的決議作為隱性擔保，所以信托公司并不擔心地方融資平臺違約。

　　一般而言，城投債發行期限為5年－7年，而信托發行期限為2年－3年，有的則是1年。“如果你發過債，我再給你貸這筆款，而且我貸款的償還期比較短，所以我不擔心。”上述人士介紹。

　　和上一輪地方債形成方式不同的是，近兩年地方新增債務的擴張主要來自表外融資。和表內融資相比，后者更不易監管。

　　同時，由于融資平臺出現“下沉”現象——縣、鄉融資平臺數量較大，其盈利、償債能力更差，這些債務擴張隱藏的風險更高。

　　被忽視的鄉鎮債務

　　2013年全國地方債審計工作新增了鄉鎮政府。按其在地方政府債務中的比重約為5％－6%測算，鄉鎮債務約為8000億元。

　　據悉，這次鄉鎮債務審計以2005年12月31日為界限，分為歷史債務和新發生鄉鎮債務兩類。其中新發生鄉鎮債務指發生在2005年12月31日以后，仍有余額的鄉鎮政府性債務。

　　目前全國擁有建制鄉鎮3萬多個，而負責鄉鎮債務審計的各縣（市、區）審計局大多業務人員人手緊張，為此，審計署決定鄉鎮債務審計只填報單獨的報表，可以不單獨下發審計通知書和出具審計報告。但對發現的突出問題，特別是債務違規使用等問題，要專題報告和反映。

　　8月20日前后，各地陸續完成了對鄉鎮政府性債務的審計工作。綜合多方信息來看，各鄉鎮債務時間跨度大，舉債原因復雜，且規模差異較大。其中東部地區債務規模高于中西部地區，經濟發達鄉鎮高于欠發達鄉鎮。尤其需要注意的是，過去鄉鎮政府直接舉債正轉變為融資平臺的政府性債務，由于其償債能力更弱，其債務風險更需警惕。

　　由于此前從未在全國范圍內進行鄉鎮債務審計，因而鄉鎮債務總規模目前并沒有確切的統計。但從各地審計部門零星進行的專項債務審計中，可以管窺一二。

　　彌陀鎮是安徽省安慶市太湖縣的一個普通山區邊貿集鎮，目前下轄10個行政村1個居委會，人口3.9萬人。太湖縣審計局出具的一份審計報告顯示，截至2011年底，該鎮債務余額1058.78萬元（賬內債務640.41萬元，賬外債務418.87萬元），債務額比2007年下降了621.57萬元。

　　浙江省是全國為數不多的實施了全省鄉鎮債務審計的省份。該省審計廳對全省鄉鎮（含街道）審計后發現，至2011年末，全省負有三類債務的鄉鎮共612個，債務余額399.79億元，平均每個鄉鎮負債6532.5萬元。在這些債務中，以鄉鎮政府負有直接償還責任的為主，債務余額為349.98億元，占87.54％；擔保債務余額為6.46億元，占1.62％；其他債務余額為43.35億元，占10.84％。

　　審計報告認為，浙江省鄉鎮舉債規模存在較大差異。縣域經濟整體發達的嘉興、杭州、寧波、湖州四市占浙江全省債務余額的81.74％，縣域經濟整體欠發達的麗水、舟山、衢州三市僅占全省債務余額的3.13％，其中麗水市實現鄉鎮財政零負債。

　　和省、市、縣級政府相似的是，鄉鎮債務的舉債主體正變為各種形式的融資平臺公司。

　　浙江省審計廳公布的審計結果顯示,政府性債務率超過警戒線100％的鄉鎮有112個。為滿足鄉鎮基礎設施建設資金需求，各鄉鎮紛紛效仿省、市、縣級政府，成立了鄉鎮融資平臺，僅浙江省鄉鎮融資平臺就達到448家公司（債務余額174.11億元，不盈利融資平臺公司達319家，占71.21％，其中虧損192家，占42.86％）。

　　由于沒有實質性收入來源保障，這些融資平臺償還本息主要依靠鄉鎮財政借新還舊，違約風險巨大。

　　截至2011年末，浙江省鄉鎮融資平臺公司債務余額174.11億元，占鄉鎮負債總額的43.55％；鄉鎮財政債務余額104.79億元，占鄉鎮負債總額的26.21％。

　　審計結果顯示，浙江省鄉鎮債務在2009年后增長迅速。2009年至2011年形成的債務余額分別為102.4億元、99.3億元和117.64億元。這和省、市、縣政府性債務快速增長的態勢一致，增長的主要原因是鄉鎮經濟發展和新農村建設需要。

　　而在鄉鎮歷史性債務中，用于鄉鎮基層政權建設、公共服務體系建設和墊交稅費、農村義務教育債務等歷史遺留債務，規模不小。

　　2007年12月底，國務院決定在內蒙古、吉林、安徽等省開展清理化解農村義務教育“普九”債務試點工作，在全面摸清“普九”債務底數基礎上，鎖定債務，逐步化解。

　　這在一定程度上緩解了鄉鎮債務壓力。不過這僅限于一部分試點鄉鎮，目前全國仍有許多鄉鎮需要償還農村義務教育、鄉村墊交稅費、鄉村基層政權機構建設而形成的歷史債務。

　　流動性風險

　　審計結果尚未公布，但地方政府與上級審計部門的博弈卻早已開始。

　　本輪政府性債務審計大多在9月中旬結束，按照以往審計工作安排，在完成審計工作之后，上級審計部門會出具一份審計報告（征求意見稿），這份不公開的意見稿會提出審計中發現的問題和整改建議。之后再根據反饋意見擬定審計報告逐級上報。而審計中發現的一些敏感的債務問題會不會最終寫入審計報告，則要看上級審計機關的“臉色”。

　　2013年9月13日，重慶市涪陵區人民政府對重慶市審計局出具的審計報告（征求意見稿）進行了回復，這份文號為“涪陵府〔2013〕155號”回復函（下稱回復函），認可了本次審計過程和結果，但是對于個別問題希望得到寬大處理。

　　例如，審計報告（征求意見稿）中提出“涪陵區李渡新區開發（集團）有限公司未按貸款合同約定用途使用貸款14.5億元”的問題。涪陵區人民政府認為情況屬實，主要是因為個別建設項目的立項、開工、建設時間與銀行信貸資金的獲批、放款時間之間存在差異，為了節約財務成本，提高資金使用效率，形成了審計中發現的問題。

　　為了維護涪陵新區良好的信貸信用環境，增強金融機構對涪陵發展的信心，涪陵區政府希望重慶審計局不在審計報告中反映該問題。對存在的問題，區政府將采取切實有效措施加以整改。

　　審計長劉家義并不擔心地方政府債務。10月21日晚間談及地方債時他稱，“根據以前的審計情況看，我們是有能力解決這些債務的。”

　　目前，審計署采用債務率、償債率、逾期債務率、借新還舊率等指標來衡量地方債風險。

　　一般而言，債務率（指年末債務余額占當年綜合可用財力的比率）超過100％，表明該地區債務風險高；低于100％，表明債務風險較低。在上一輪審計時發現，全國有78個市級和99個縣級政府負有償還責任債務的債務率高于100％，分別占兩級政府總數的19.9％和3.56％。

　　據《財經》記者了解，目前部分地區的政府性債務已經嚴重超過政府財政能力，過高的債務率讓地方政府舉債度日，勉力維持。

　　以江蘇省鎮江市為例，該市共有五家大型融資平臺。五家公司2012年的短期負債628.07億元，長期負債536.13億元，負債合計1164.2億元，而當年該市的市本級可用財力僅為191億元。五家公司的負債合計是市本級可用財力的6倍。而這五家公司的營業利潤僅為6.45億元，獲得的財政補貼卻高達18.2億元，占財力的近10％。

　　償債率（指當年償還債務本息占當年綜合可用財力的比率）是用來衡量到期債務的償債壓力指標，國際上一般認為該指標控制上限20％，超過20％則表明償債壓力較大，風險較高；低于20％，表明該地區償債壓力較小，風險較低。

　　地方政府舉債大多投入市政建設、交通運輸建設、教科文衛、保障性住房等領域，這些公益性項目一大共同特點是往往不產生現金流，也沒有短期收益。因而對于地方融資平臺來說，如何還本付息是一大難題。

　　汪濤認為，對地方政府來說，負債率本身不是大問題，流動性才是最大問題。新增債務規模越來越多，問題越來越嚴重，拆東墻補西墻的方式將難以為繼。“嚴格意義上說，很多地方連利息都還不起，絕對是壞賬，所以它有流動性問題。”汪濤告訴《財經》記者。

　　宏源證券固定收益部首席分析師范為估計，地方債一年需還的利息在1萬億元左右。而2012年地方財政收入（本級）合計6.1077萬億元。

　　地方性債務發生多與土地有關，先是以土地作為抵押品撬動銀行及其他資金，債務償還又多依賴土地增值。在出現違約風險時，地方政府也往往采取向融資平臺注入土地的辦法。因而，一旦土地市場持續遇冷，地方政府會面臨舉債還息的尷尬局面。

　　審計署下發的審計方案中明確提出，“摸清底數，反映問題，揭示風險，提出建議”。

　　業內人士預計，地方債的處理上可能要抓典型，個別地區、個別融資平臺大規模舉債引發的區域性風險，可能將被揭發出來。

　　據悉，在審計署完成摸底后，中央或會出臺一攬子解決方案，分類處理。同時著重解決引發地方債膨脹的長期機制性問題，如如何調整央地財稅關系，如何轉變政府職能，遏制地方政府過度舉債、熱衷搞建設的沖動等。