地方施政重心悄然改變 政績考核告別“唯GDP”

　　編者按：強國之道，藏富于民。民富國強一直是我們黨和人民孜孜以求的宏大理想。改革開放以來，我國經濟總量和綜合實力不斷壯大，與此同時，居民收入增長與經濟發展未能完全同步逐漸成為今后謀求科學發展與社會和諧的重要瓶頸。

　　進入“十二五”歷史新起點，黨的十七屆五中全會將“民富”目標擺上更加突出的地位，適時提出要“順應各族人民過上更好生活新期待”；“努力實現居民收入增長和經濟發展同步、勞動報酬增長和勞動生產率提高同步”；“堅定不移走共同富裕道路，使發展成果惠及全體人民”。

　　在“十二五”即將開局之際，半月談編輯部特別組織“富民優先”調研小分隊，深入蘇、湘、瓊、內蒙古等省份，捕捉富民新亮點，探尋富民新路徑。

　　不再拼GDP第一，“富民優先”漸成共識

　　“老百姓看經濟發展，主要看收入而不是看GDP。”內蒙古自治區政府主席巴特爾在接受半月談“富民優先”專題調研小分隊記者采訪時特別強調，“今年起，內蒙古不再追求GDP增速的全國第一。”

　　經濟增速全國“八連冠”的內蒙古近年來令人刮目相看。正處于發展勢頭強勁之時，內蒙古自治區黨委在近期通過的“十二五”規劃建議中，正式提出把富民放在比強區更重要的位置。“讓農牧民錢袋子鼓起來”響徹大草原。

　　國要強，民先富。經濟較發達的江蘇省早在2001年就明確提出“富民強省”的奮斗目標。之后，江蘇省委省政府把“富民優先”戰略鮮明地寫入了當地“十一五”發展規劃綱要。繼江蘇之后，從東部沿海的山東到中部糧食大省湖南，再到西部高地青海；從東北老工業基地黑龍江到南國邊陲海南島，許多地方正紛紛將“富民”一詞作為發展的優先目標。

　　2006年，時任省委書記的張春賢在湖南省第九次黨代會報告中將“富民”列于“強省”之前。他說：“富民，就是要加快由總體小康向全面小康的轉變，讓全省人民盡快過上富裕的生活。”在即將進入“十二五”時期，陜西省把此前“強省富民”的發展目標調整為“富民強省”。海南省委書記衛留成則多次表示將把讓利于民、施富于民、與民共富的執政方針貫穿國際旅游島建設始終，稱“如果不能讓海南老百姓富起來，那國際旅游島建設就算失敗”。

　　“強省”與“富民”的順序之差促進了市縣一級發展戰略的調整。海南省中部山區五指山市市長黃堅說，富民是建設國際旅游島的根本出發點和最終落腳點，今年五指山城鎮居民可支配收入有望提高至11100元，而農民可支配收入有望達到3900元。

　　南京市社科院副院長陳如說，把“富民”置于“強省”之首，不僅僅是一個詞序的調整，更標志著地方政府在發展指導思想和施政理念上的一個重大轉變，順應了人民群眾過上富裕、美好生活的新期待。

　　因窮生變，順勢而變

　　各地發展理念的轉變，基于各自特殊的省情，但更多的是因為在發展過程中相繼面臨著經濟內生動力不足的困境，以及單純強調GDP增長所衍生的社會矛盾突出。同時，這也順應了群眾日益增長的利益訴求。

　　改革開放以來，江蘇GDP連續14年保持兩位數增長，經濟總量一直位居全國前列，2005年人均GDP突破3000美元。而與之形成反差的是：城鄉居民收入水平一直徘徊在全國第七至第五位，特別是本省南北之間發展不平衡，不同群體的利益矛盾較突出。

　　“民窮省弱”曾是湖南的基本省情。改革開放以后，農業大省、財政窮省的定位使湖南人尷尬不已。“湖南運到廣東一車豬，只能換回廣東一車水(健力寶)”，這一笑話曾廣為流傳。強烈的反差使湖南人痛感“強省”的重要。自上世紀90年代末起，“一心一意抓經濟，聚精會神謀發展”成為湖南各市縣提得最多的口號。招商引資、項目工程成為市縣發展經濟的中心工作。

　　在“唯GDP論”和“唯財政稅收增長論”的指導下，湖南省部分地區經濟雖然快速增長，但問題也相伴而生：農民工收入增長緩慢、大學生就業難、社會保障水平低、環境質量下降等。與此同時，經濟發展也出現了結構不優、質量不高、后勁不足的問題；城鄉差距、貧富差距不斷拉大；鄉鎮運行艱難，“買稅”成風，農民增收緩慢，部分地區糧田拋荒嚴重。

　　在內蒙古，其GDP和財政收入增長飛快，但城鄉居民收入增長滯后，尚未達到全國平均水平。城市還有80多萬、農牧區還有120萬群眾依靠低保生活。內蒙古自治區黨委書記胡春華在接受半月談記者采訪時說，內蒙古作為欠發達地區的基本區情沒有根本改變，發展中逐漸暴露出來的種種問題迫使我們保持頭腦清醒，不能再單純地追求速度，而要把保障和改善民生作為最大政績，要把富民放在更為突出的地位。

　　在海南，近兩年居高不下的房價以及物價上漲的壓力，使不少海南百姓陷入了“島富民窮”的憂慮之中，甚至對國際旅游島建設的宗旨產生了懷疑。目前，海南城市居民人均收入水平比全國平均數要低3000多元，農村低了300多元。要達到在未來10年左右使人均收入水平處在全國前列這一國際旅游島建設的中期目標，海南至少年人均收入增幅要達到15%以上。

　　正是在這些背景下，優先解決群眾富裕程度與經濟發展水平不相稱的難題，成為各地施政之急，執政之要。

　　政績考核告別“唯GDP”，財政蛋糕蘊含“窮人經濟學”

　　發展理念之變首先需要科學的政績考核機制與之相適應。為此，各地通過弱化“GDP指標”、強化“民生指標”，圍繞改善人民生活和提高城鄉居民收入，嘗試建立群眾收入與經濟發展同步增長的考核機制，推動“富民優先”。

　　已經初嘗富民成果的江蘇省用“不含水分”、“人民得實惠”、“老百姓認可”來定位江蘇的全面小康。同時，在全國率先制定了省級全面小康四大類18項25條指標體系，把農民人均純收入達1000美元、城鎮居民人均可支配收入達2000美元和人均GDP超3000美元捆綁一起，作為衡量全面小康的核心指標，引導各級干部把富民作為最賣力的工作、最過硬的政績。

　　2009年12月底，湖南省委省政府首次明確提出“2010年城鄉居民收入增幅要與人均GDP增幅基本保持同步，不再將GDP作為考核各地的約束性指標”。同時，社保、扶貧、飲水、醫療、環保和法律援助等21項被列為政績考核的“民生指標”。比如：到2010年底，新增37個基本藥物制度試點縣市區，新農合參合率要穩定在90%以上；全面實現300萬農村人口飲水安全保障。

　　湖南省社科院研究員方向新認為，從淡化GDP考核到“城鄉居民收入增幅趕上GDP”，背后都體現一種“富民優先”導向。而“富民優先”與近年來提及較多的“民生優先”一脈相承，同時，富民是在民生保障基礎之上的提升和飛躍，內涵更具體、要求更高。

　　富民先從民生“兜底”開始。實施“富民優先”戰略的地區普遍將財政“蛋糕”的一半以上投入民生保障。數據顯示，2009年江蘇省財政對民生和社會事業支出達1325億元，增長17.2%，全省160多萬大學生全部納入城鎮居民基本醫療保險；而今年民生預算增長了22.9%。湖南去年用于社保和就業、醫療衛生、教育、環保等民生重點支出達1212億元，占財政總支出比重的56.36%。

　　鄂爾多斯市委書記杜梓告訴半月談記者，為扭轉“富財政窮百姓”的狀況，僅去年一年，鄂爾多斯市就投入124億元用于“五有”(學有優教、勞有豐酬、病有良醫、老有頤養、住有宜居)，占財政支出的54%。在二次分配中，力求瞄準最底層貧困百姓，加強社保體系建設，解決貧困人口的后顧之憂。

　　“去年政府共給我家發了6000元最低生活保障金，此外還有1200元臨時救助金、450元取暖煤補貼、960元殘疾人補貼，政策上照顧得很全面。”郝秀英是內蒙古伊金霍洛旗掌崗圖村村民，四年前她丈夫出車禍喪失勞動能力。她家得到的全面保障，受益于鄂爾多斯市一系列富民政策的實施。

　　記者在內蒙古準格爾旗等旗縣調查時同樣發現，旗縣之間仿佛展開了競賽，爭相出臺城鄉困難居民醫療救助金、大學生教育救助金、從幼兒園到高中15年免費教育等惠民措施，努力擴大民生保障覆蓋面、提高標準。

　　促就業、漲工資，擴大中等收入群體

　　在近年的富民進程中，江蘇特別注重讓最活躍的生產要素流動起來，并在流動中實現價值，增收致富。“十一五”期間，江蘇進一步促進農村勞動力轉移就業、回鄉就業和創業，出臺了一系列配套政策措施。目前，江蘇省累計轉移農村勞動力1719.7萬人，工資性收入已經成為農民收入的主要來源。去年，全省農民人均純收入8004元，提前一年達到小康標準。

　　“以前，蘇北發展慢，我們只能外出打工才能掙到錢。這幾年，家鄉發展很快，就業、創業的機會也很多。”陳斯中是江蘇宿遷市宿城區農民，曾在張家港一家大型服裝廠打工9年。去年，他回鄉創辦了自己的服飾公司，吸納近百人就業。“如今我們返鄉人員辦廠，可以享受和外資一樣的優惠與服務，前3年免稅，廠房租金減半，開發區還專門安排一名工作人員幫我辦理各種手續。回蘇北發展，有前途！”

　　工資集體協商制度成為江蘇富民實踐的有效制度載體。目前，全省工資集體協商建制企業數達19.8萬家，覆蓋職工952.98萬人。

　　江蘇宜興市官林鎮通過開展電線電纜行業工資協商，行業協會和行業工會所屬120家企業都簽訂了執行協議。履行結果是，該行業的全鎮農民工群體的工資月收入凈增18%以上。目前，宜興市有30.32萬名職工受惠于工資集體協商，其中涉及七成農民工。今年，經協商，生產一線職工月工資同比增長145元，增幅近10%。5年來，全市一線職工月平均工資翻了一番。

　　在湖南，作為富民之本的就業也被擺到前所未有的重要位置。2007年湖南在中部地區率先消滅了城鎮“零就業”家庭。2008年，又實施重點工程帶動、承接產業轉移、創業帶動就業、職業技能培訓四大計劃，使280多萬返鄉農民工中的230萬人實現了重新就業和自主創業。

　　海南省保亭縣的農村勞動力有近5萬人，其中僅有5300人從事第三產業。縣長彭家典說，第三產業中就業率越高，貧困面就越小。因此，保亭這些年找準農業與旅游業及三產服務業的結合點，實施鄉村旅游富民工程。如農民與企業合作建鄉村居家風情旅館，農民在家里就能自主經營創收。

　　海南省通過增加民生投入、縣域公務員津補貼、教師績效工資，提高離退休金等系列富民舉措，今年前三季度實現了城鎮居民家庭收入繼續保持兩位數較快增長態勢，居民人均可支配收入達到11574元，同比增長10.1%。此外，海南省第三產業快速發展，個體經營收益增加，特別是隨著海南房地產市場的快速發展，租賃房租收入繼續增長，促進了居民財產性收入明顯增加。

　　數據顯示，海南省城鎮居民收入中四大項收入全面增長。其中，工資性收入為8035.9元，同比增長10%，對居民可支配收入增長的貢獻率為60.7%，占居民家庭總收入的比重為64.5%，仍然是城鎮居民收入的主體和增收的主要因素；經營凈收入1322.67元，同比增長9.2%；財產性收入為448.12元，同比增長36%，增幅位居四大項之首；轉移性收入2657.93元，同比增長9.9%。

　　中國(海南)改革發展研究院院長遲福林認為，中低收入群體消費能力、消費傾向使社會總需求不足，在這種情況下，經濟發展缺乏內生動力，并導致收入差距的不斷擴大。堅持“富民優先”的發展，能帶來老百姓收入水平的提高，帶來社會消費率的提高，明顯增強國家實力，促進社會和諧發展。因此，在發展的新階段，“富民優先”有利于實現“民富國強”的偉大理想。(《半月談內部版》2010年第12期/半月談調研小分隊蔡玉高 譚劍 周正平 張麗娜)